内蒙古政策性种植业保险运营模式优化

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【摘 要 】农业保险作为一项风险转嫁、损失分摊的经济补偿制度,对保证农业生产的持续稳定发展有着重要意义.但商业性农险经营亏损,政策性农险经营模式不够完善的现状没有改变,作为全国粮食主产区之一的内蒙古急需探索一种适合我区区情,可行、高效的政策性种植业保险运营模式.本文立足于内蒙古地区的区域特点、农业生产水平以及财政状况,对我区目前政策性种植业保险运营模式进行了优化设计,最终得出运用以“政府主导、委托、财政扶持、市场运作”为指导原则的种植业保险运营模式更为实际、可行、高效,此模式的运用必将促进内蒙古种植业保险的发展,也将为内蒙古地区农业增产,农民增收起到更好地保驾护航作用.

【关 键 词 】种植业保险,运营模式,优化研究

一、构建我区政策性种植业保险运营模式的基本思路

种植业保险运营模式的确定是由一个国家的国情,甚至一个地区的区情决定的,而且这种目标是随着时间的推移和社会经济的发展而变化的.对于我区而言,农业保险刚刚起步,而且我区正处于工业化中期,虽然国民经济已经有了一定的发展,但是与发达国家相比仍然有着相当的差距,仍处在工业反哺农业的初期,财力还很有限,不可能将农业保险的目标定位为福利政策,其运营模式不可能照搬外国的发展模式,也不可能选择单一主体经营的道路,只能在我区目前运营模式基础上对问题环节进行优化,以保持政策性种植业保险旺盛的生命力.

为此,我区政策性种植业保险运营模式构建的基本思路是：立足于内蒙古地区实际,充分借鉴国内外农业保险成功运营模式的经验,在原有运营模式基础上对其问题环节进行优化,从而构建一种适合我区实际、可行、高效的种植业保险运营模式,从而充分发挥保险分散风险与经济补偿的基本职能.

二、我区种植业保险运营模式中亟待优化的运营环节

(一)指导原则需要调整

目前,我区开办政策性种植业保险的指导原则是“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”.在目前的环境下运用此指导原则开展政策性种植业保险不利于其健康发展,因为在此指导原则下实行完全的商业化运作,同时监督力度又不到位,容易产生保险公司的道德风险.因监督不力,容易造成费用列支不规范,其他商业性险种的费用归集到政策性农险项下,造成丰年无盈余,灾年赔不起的局面,也不利于巨灾风险准备金的积累.从三年的经营情况看,巨灾风险准备金仍未建立,且经营主体多,农业保险再保险的购买情况也不统一,这虽然有保险公司和农业保险工作领导小组不作为的因素,但主要还是因为这种体制不容易建立巨灾风险分散机制所致.实行自主自愿原则,使农户逆选择现象严重,农户只保风险高的地块,使高风险农户获益,低风险农户利益受到侵犯.

(二)承保环节需要优化

目前,我区在种植业保险承保环节的主要做法是：保险公司的工作人员在政府相关人员协助下深入农村逐一登记投保人信息,包括投保人姓名、投保地块、投保亩数等,而后根据投保情况验险、收费、出具保险单,其流程耗时1-2个月,存在工作效率低下,逆选择现象时有发生,标的验险困难的问题.

(三)理赔环节需要优化

目前,我区理赔环节的主要做法是：成立查勘定损小组,逐一核定损失,核定内容包括：是否属于保险标的（要与承保信息进行核对）,损失面积（要进行逐一测量）,损失成数（要进行抽样,并经专家测算）等,待最终查勘、定损、理算后进行赔款发放.赔款发放的形式包括：一是农户到保险公司领取；二是保险公司到村中发放；三是农户在信用社开办存折,而后由保险公司统一划账；四是由乡镇政府.整个理赔环节存在消耗人力、物力、财力巨大,效率低下,定损矛盾时常发生,农户领取赔款成本高,赔款资金被截留、挪用以及资金安全受到挑战等问题.

(四)财政补贴环节有待调整

目前,我区政策性种植险的补贴工作仅停留在保费补贴的阶段,对于经营费用和管理费用,营业税等都无补贴,且保费补贴资金拨付流程过于繁琐,内蒙古地区农作物都是一年一季,一般十月份都已经收获,保险责任已经终止,种植险赔款应该在当年赔付,但由于我区保费补贴资金的不及时到位造成赔款第二年发放.拨付流程缓慢的主要问题是没有对拨付流程进行制度化、规范化.此外,补贴资金不足也是该环节的一个主要问题.

(五)费用控制环节有待加强

由于目前,我区对政策性种植险的经营费用没有严格控制,农业保险的账目都由各自公司负责且监管不到位,造成各家商业性保险公司虚列农险费用,出现了丰年无盈余、灾年大亏损的现状.

(六)巨灾风险分散机制需要构建

这也是我区政策性种植业保险经营环节中最需要改进的地方,政府实施方案中只对保费收入两倍以内的赔付做出了规定,但两倍以外没有任何规定,如果出现大灾,要么保险公司面临严重亏损直至破产境地,要么就是不按照保险的原则赔付,损害被保险人的利益,这种巨灾风险分散机制缺失的现象严重违反了巨灾风险的经营原则,也严重违背了国家开办政策性农险的初衷.

三、影响我区政策性种植业保险运营模式构建的因素

(一)特殊的气候条件

内蒙古地处中纬度西风带,处于中国的内陆腹地,远离海洋,大部分属于温带大陆性季风气候,多数地区干旱少雨,冬夏温差悬殊.大兴安岭、阴山两条山脉构成巨大的天然屏障,形成鲜明的气候分界,气候特点如下：一是时间分布的雨热同期,即夏季光照长,气温高而降水量多,冬季气温低而降水量少,冬春季大风、沙暴,危害甚广；二是水热空间分布不平衡,热量的分布自东向西递增,而降水量则相反,从而形成热量最多的地区降水量反而最少,热量最少的地区降水量反而最多；三是我区受蒙古和西伯利亚冷空气侵袭频繁,故风多且大,最大风日数每年一般地区有30—50天,多出现在春季,大风促使水面及土壤水分大量蒸发,故造成“十年九旱”的现象.水灾、风灾、霜灾、寒潮和冻害等是内蒙古农业生产面临的主要自然灾害,其中以旱灾最为严重,受灾次数多、面积广、影响大；其次是洪涝灾害和牧区的暴风、雹灾,风沙危害也较严重（如图1所示）.这种特殊的气候条件使农业尤其是种植业必然面临着巨灾风险和多种自然灾害的侵袭,构建巨灾风险分散机制势在必行. （二）广阔的地域特点

内蒙古地处祖国北疆,由东北向西南斜伸,呈狭长形,东西直线距离2400公里,南北跨度1700公里,横跨东北、华北、西北三大区.土地面积118.3万平方公里,占国土总面积的12.3%,在全国位列第三（仅次于新疆、西藏）,接近于5个英国的面积,超过2个法国或3个日本的面积.如此广阔的地域特点给种植业保险经营增加了巨大成本,承保、查勘、理赔都要比其他省区花费更多的财力,这样的特点也迫使我们考虑改进运营模式或者改进技术以降低经营成本.

(三)重要的粮食生产安全地位

粮食安全始终是关系我国国民经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题.保障我国粮食安全,对实现全面建设小康社会的目标、构建社会主义和谐社会和推进社会主义新农村建设具有十分重要的意义.内蒙古是国家重要商品粮基地之一,被誉为国家的“塞北粮仓”.拥有耕地面积748万公顷,人均0.36公顷,是全国人均耕地面积的3.4倍,其中农作物总播种面积为629.7万公顷,占总耕地面积的84%,每年向国家提供大量的粮食储备,已经成为全国五个外调粮省区之一.2008年内蒙古粮食总产达到210亿公斤（内蒙古2004-2008年粮食产量情况见图2）.因此,开展政策性种植业保险对稳定我区粮食生产,乃至全国粮食安全都有重大意义.

(四)不断增强的财政实力

开展政策性种植业保险最需要的支持政策莫过于财政补贴政策,倘若没有政府的财政补贴政策支持,农业保险是不可能真正启动和快速发展的.内蒙古自治区具备发展政策性种植业保险所需要的经济基础和财政实力.改革开放以来,我区经济社会发展发生了翻天覆地的变化,彻底改变了贫穷落后的面貌,经济总量和人均指标在全国的排位不断上升.全区生产总值从1978年的58.04亿元增长到2007年的6091.12亿元；全区地方财政一般预算收入从1978的6.9亿元上升到2007年的492.28亿元；城镇居民人均可支配收入由1978年的301元提高到2007年的12378元；农牧民人均纯收入由1978年的131元提高到2008年的4650元.《中国省域经济综合竞争力发展报告（2007—2008）》中提到,根据指标评价体系和数学模型,在对中国内地31个省（市、区）相关统计资料进行统计分析得出的全国省域经济综合竞争力排名中,内蒙古处于排行榜的上等,位居第十位,且上升幅度排名第一位.

(五)薄弱的农业基础

虽然我区农牧业发展取得了巨大的成就,但仍然面临着以下一些问题：首先,内蒙古农业基础还比较薄弱,农业投入不足,农业生产的物质技术条件较差,支撑体系不强；其次,我区农牧业集约化水平、专业化水平、组织化水平都还比较低；第三,我区各个盟市区域发展差异巨大；第四,我区缺乏利用资源优势,推动产业升级和结构优化的动力机制,没有形成资源优势——龙头企业——主导产业——相关产业相互协调、相互促进的良性循环.这些都不同程度地制约了我区农业的快速健康发展.

四、我区政策性种植业保险运营模式优化研究

针对我区特殊的地域和农业生产特点,在借鉴国内外先进农业保险运营模式经验的基础上,我认为在我区继续实行政府主导下的商业性保险公司经营模式比较符合我区区情,因为建立这样一个政策性种植业保险运营模式可以完全立足于现有资源,充分利用商业保险公司的高效运营机制、网络体系、人员和设备实现节约管理成本的目标,但目前我区的商业性保险公司经营模式与理想状态差距还很远.为此,本文所探讨的内蒙古政策性种植业保险运营模式将在原来运营模式的基础上进行优化,实行政府主导下委托商业保险公司的“委托”模式,该模式不但能够节约成本,同时还会保持经营的连续性,且能够实现最初开办政策性种植业保险的目标,真正完成一种适合内蒙古实际、可行、高效地政策性种植业保险运营模式的优化改造.改造后的政策性种植业保险运营模式内容如下：

(一)调整后的指导原则

我区政策性种植业保险运营模式优化后应该以“政府主导、委托、财政扶持、市场运作”为指导原则.

1、政府主导.自治区政府主导种植业保险工作,在自治区层级成立自治区种植业保险工作委员会,由自治区金融办、农牧业厅、财政厅、税务局、气象局、保监局、商业保险公司等部门组成,具体负责全区农业保险的统筹规划、政策制定、统一管理、综合协调和监督检查.各盟市也参照自治区标准成立盟市种植业保险工作委员会.

2、委托.全区种植业保险业务采取委托模式开展业务,自治区种植业保险工作委员会针对全区种植业保险业务统一招标,招标时对经营费用比例进行明确和限定,招标结束后工作委员会与商业保险公司签订协议,按照协议开办保险业务,政府与保险公司之间的关系是委托与的关系.自治区种植业保险工作委员会负责统一购买再保险,并设立巨灾风险基金.政策性种植业保险的经营主体是社会上现有的商业性保险公司.此原则的建立将对各商业保险公司费用列支混乱,非种植业保险费用向其项下归集等问题进行限制.同时,有利于巨灾风险基金的建立和管理,有利于再保险的统一购买,最终可以构建一个完善的巨灾风险分散机制.

3、财政扶持.明确各级财政对政策性种植业保险的补贴比例及资金拨付流程,各级财政必须每年年初做好资金预算工作,同时,应给予保险公司一定的管理费用补贴和税收优惠.财政扶持降低了农户缴纳保费的比例,提高了农户参保积极性；充足的财政补贴将满足统保的需要,提高了承保效率.

4、市场运行.中标的商业保险公司为农业保险的承办方,主要负责险种设计、保费收缴、定损理赔等职责.保费收入按约定的标准提留经营管理费用后,按一定比例分别纳入农业保险账户和巨灾风险基金账户,农业保险账户由保险公司负责管理,巨灾风险基金由自治区财政设立专户,统一管理,封闭运行.

（二）优化产品设计 因为内蒙古地区东西狭长,温差大,光照时间不一,农作物生长习性差异大,田间管理水平和投入都不一样,为此,要改变全区一种作物一个产品、一个保额的产品设计方案,要区别盟市分别设计政策性种植业保险产品（包括保险期间、保险金额、农作物生育期的划分）,同时对各地不同作物的不同生育期从时间上进行明确,除特殊情况外,均按照规定日期确定生育期,避免出现保险公司与农户对生育期确定、保障额度确定方面产生的矛盾.以政策性小麦保险产品为例,目前我区该产品的保险金额为旱地小麦350元,水地小麦200元,保险金额的确定原则为生长期内投入的直接物化成本.但经过实际调研,盟市间、旗县与旗县之间小麦的物化成本投入差距较大,对于我区来讲,该产品的保险金额明显偏高,与我区相邻的黑龙江省种植业保险的保险金额确定原则与我区一致,且种植习惯和农业生产水平与我区东部盟市相似,但其种植险保险金额区间为80—140元,明显低于我区所确定的保险金额.为此,我区要在充分调研基础上降低种植业保险的保险金额,且根据不同盟市的农业生产水平和投入制定区别保额.保额的下降不但提高了农户缴纳保费的能力,降低了保险公司的经营风险,防止道德风险的发生,同时,在自治区总体补贴金额一定的情况下还会扩大补贴范围,对全旗、全镇的统保工作起到促进作用,而且还会杜绝逆选择发生的概率,提高承保效率.

(三)提高财政补贴力度

对于政策性种植业保险,必须遵循非营利性的经营原则,为了保证商业保险公司和农民参与的积极性,政府必须介入,而且要提供足够补贴,实行财政转移支付.根据我区的实际状况,财政补贴中的管理费补贴可由政府与商业保险公司双方通过招投标方式确定一个比例,所有中标企业不得突破此比例,可以规定为保费收入的25%.此外,财政对政策性种植业保险保费补贴的总额要提高,最好能够满足100%的承保率要求.如果满足不了目前承保品种的100%承保,一方面可以采取减少补贴品种的方式,先补贴关乎国计民生的最为重要的农作物,而后逐渐扩大补贴品种；另一方面采取上文产品设计优化中提到的降低产品保额（据实际投入物化成本确定保额）的方式来扩大承保面,以实现补贴品种的100%承保,为统保创造条件.

(四)推行强制保险,实现承保环节统保

通过分析发展中国家农业保险运营模式,可以发现两个特点最为明显：一是承保主要农作物,以粮食作物为主,其目的就是集中国家财力保证粮食作物的稳定发展；二是参加农业保险都是强制性的.目前,我区农业生产以农户的分散经营为主,并未实现规模化种植,耕地零散,我区种植特点完全体现了发展中国家种植特点,为此,借鉴其经验,在我区通过地方性法规规定对关乎国计民生的粮食作物实行法定保险,在承保时实行“统保”的经营方式.所谓“统保”,就是要求一个旗（县）或一个乡（镇）范围内,所有同类作物全部参加保险,此种

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(五)利用先进科学技术,提高理赔效率

由于我区地域的广阔性、农作物种植的分散性,以及农作物的再生性使得种植业损失测定比较复杂,且人员到现场测定面积与损失程度的原始测量方法,工作量巨大,此外,对于损失程度的确定保险人与被保险人之间很难达成共识.经过分析我区的灾害特点发现旱灾是我区的主要灾害,有“十年九旱”的说法,由于旱灾发生面积比较大,近距离间损失差距小的特点,在全区实现统保的基础上完全可以使用目前比较先进的技术进行定损.比如说根据气象指数来定损,利用GPS来测定损失面积,以及利用遥感技术进行灾害预测和损失测定.先进的科学技术具有视域范围广,宏观性强,信息量多,重复周期短,资料收集方便,成本低廉的特点,而且能够统一标准,统一工作流程,真正实现低成本、高效率.

在赔款发放环节充分利用IT技术,使用财政部门的“农业补贴发放一卡通”系统,改变过去赔款发放的四种方式,实现系统统一发放,保证赔款发放的及时、准确、快速,保证资金安全.

(六)构建巨灾风险分散机制

如果要保证我区政策性种植业保险的持续经营,必须处理好巨灾风险的理赔问题,化解农业巨灾风险必须构建巨灾风险分散机制,主要包括以下几个方面：

1、建立充足的巨灾风险基金.根据农作物灾害的周期性和理赔标准测算、建立适度规模的巨灾风险基金,作为特大灾年对当年保险赔付的一项补充.按照财务收支两条线的管理规定,分别设立巨灾风险基金账户和支出账户,并严格按照账户的性质进行核算和管理,专户存储,专款专用.每年的保费收入扣除商业保险公司的经营费用后按照8：2的比例直接分别缴入农业保险账户和巨灾风险基金账户.其中农业保险账户由商业保险公司负责管理,灾情发生后,可以按照保险相关程序直接理赔；巨灾风险基金账户由种植业保险工作委员会负责监管,严禁动用农业保险基金买卖股票、参与期货交易,或从事各种借贷活动以及用于担保.正常情况下,农业巨灾风险基金必须设定一个最低安全数,不足时需按有关约定的渠道筹措资金及时充实,筹措资金的渠道包括财政拨款、社会募集和农业救灾款项等.

如遇大灾,农业保险账户当年出现收不抵支,经我区种植业保险工作委员会批准后动用历年积累的农业巨灾风险基金,再不足以支付赔款时,先由保险公司垫支,然后由保险公司与地方政府按1：9比例分摊.

2、参加国际国内再保险.由于农业保险时间空间的高度相关性,承保人很难克服系统性风险问题.为了规避农业保险风险,国外普遍成立专门的机构运用证券市场来分散巨灾风险,考虑到我国证券市场监管还不够完善,条件不够成熟,我区应规定由种植业保险工作委员会利用财政的巨灾风险基金向国内和国际的再保险公司购买再保险,以分散部分巨灾风险.

3、积极贯彻“防赔结合,以防为主”的理念.防灾减损是降低经营成本、提高经营效益的重要环节.一是农业保险公司要与有关部门共同建立自然灾害风险预警系统和灾情信息系统,以便及时报告重大灾害损失,帮助决策层及时掌握灾情,迅速决策,指导救灾工作,避免或减少灾害事故的发生；二是充分利用现代科学技术,如人工降雨、人工防雹等手段为防灾防损服务；三是在灾害多发地区实行积极的防御工程,提高农民的风险意识,减少灾害损失.

(七)加大立法支持力度

农业保险作为一种农业发展的保护制度,它对相关法律的依赖程度非常强,国外农业保险经营的成功经验充分说明了这一点.发达国家和发展中国家都先后制定了《农业保险法》,用法律的形式来强化农业保险,如日本的《农业灾害补偿法》、菲律宾的《农作物保险法》,对农业保险的项目、保险责任、再保险、保险费率、理赔计算及许多做法都予以规定.对于我国来讲,要加快农业保险的立法工作.在国家《农业保险法》出台之前,我区应尽早制定出台地方性法规,明确农业保险的地位、保险责任、费率、防灾防损措施,保费补贴比例,资金拨付流程以及巨灾风险分散机制等等.