著名经济学家:曹凤岐金融视角开展新型城镇化建设

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党的十八大明确提出了“新型城镇化”概念,经济工作会议进一步把“加快城镇化建设速度”列为2013年经济工作六大任务之一.中国的新型城镇化,是确凿无疑的大方向.所谓新型城镇化,是指坚持以人为本,以新型工业化为动力,以统筹兼顾为原则,推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化,全面提升城镇化质量和水平,走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子.

从我国中长期发展看,在一个农业大国的基础上推进城镇化,使国民经济整体向现代化迈进,是当前最大的国情.其中,积极稳妥地推进城镇化进程,既关系到“三农”问题解决和全面建成小康社会,也关系到国家现代化建设和国民经济建设的全局.

关于城镇化的冷思考

城镇化将在我国下一步经济发展和结构调整中扮演重要角色,需要把统筹城乡区域协调发展与推进城镇化结合起来,从而大力拓展国民经济的发展空间.根据实证测算,我国城镇化水平每提高一个百分点,就会有1000万农民转化为城镇居民.因此,积极稳妥推进城镇化,将推动基础设施建设带来的投资增长,以及居民生活水平提高带来的消费扩大,是我国扩大内需和调整经济结构,推动经济持续健康发展的重要动力.

(一)城镇化与城市化有所不同

与上个世纪90年代到本世纪初以来我国所启动的“城市化”进程不同,当时的发展进程更注重于大城市外延的无限扩容,其结果是形成了几个特大城市,造成人口流动趋向集中化,而本次则更注重中小城市群.在城镇化的背后,不仅隐藏着巨大的内需扩容空间,亦是中国城乡二元化体制的一个分拆与重塑的过程,需要走有中国特色的人口与劳动力转移之路.

(二)当前我国实质城镇化率并不高

国家统计局发布的数据显示,2011年中国大人口为134735万人,其中,城镇人口69079万人,比上年末增加2101万人；乡村人口65656万人,比上年末减少1457万人.大陆城镇人口首次超过农村人口,城镇人口占总人口的比重达到51.27%,比上年末提高1.32个百分点.

在中国是否拥有“非农”户口,是否拥有稳定的职业,是否享受真正的市民待遇,包括户籍、医疗、教育、保险、养老都能有“城里人”的待遇,是城镇化 、市民化的重要标志.按照统计,我国实质城镇化率（指享受城市待遇的人口比例）为35%,一些专家的统计则更不乐观,大概是26%,也就是说真正能享受到城镇国民待遇的人口不到30%.

因此,要实现真正意义上的城镇化,需在未来全面放开小城镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,逐步放宽大城市落户条件,合理设定特大城市落户条件,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民.应当看到,解决户籍问题,只是我国城镇化的起点.必须解决基本公共服务均等化,努力实现义务教育、就业服务、社会保障、基本医疗、保障性住房等覆盖城镇常住人口,这样才能使农民称为真正的“城里人”,应当看到这是一项长期任务,因此我国城镇化的道路还很长.

(三)防止有城无市的过度“城镇化”和有速度无质量的城镇化

在城镇化的进程中,要防止出现两种扭曲的“城镇化”.一是有些地方缺乏产业支撑,一味“大投资、大建设”,出现了农民进城后变成游民,高楼大厦和贫民窟并存,而高楼大厦却无人居住的局面.据媒体报道,在全国多地耗费大量投资出现的“鬼城”.这是城镇化进程中需重点防范的问题.二是一哄而起搞“大跃进”,一味追求城镇化的高速度和规模扩张.近来有些地方采用行政手段,征用土地,导致人口快速“城镇化”、土地高速非农化,留下了很多遗留问题,应引起足够的警示.

(四)防止把“城镇化”简单变成“房地产化”

当前有些地方过度依靠土地财政,出现高地价推高房价的情况.据统计,2011年地方政府国有土地使用权出让收入超过3万亿元,相当于地方政府财政收入的80%.城镇建设过度依赖土地出让金使得地价不断攀升,过高的地价成为房价过高的重要原因.据测算,在房价的四项主要成本中,地价占四到五成,而建筑成本不足两成.要防止出现地方政府以土地生财,消灭农村、农庄,大量农民“被上楼”,而农民的幸福感却下降的现象.

(五)必须明确城镇化的重点是发展中小城市、城镇和集镇

在城镇化的进程中,要防止“大城市病”.主要表现为城市人口膨胀、环境恶化、交通堵塞、基础设施负担过重等.要避免人口过度集中于大城市、大都市,避免“大城市病”的进一步恶化.

(六)城镇化必须考虑地区发展的协调问题

相对来说,我国东都、东南沿海地区的城镇化程度已经比较高了,未来城镇化的重点应为中西部、老少边穷地区,并应着力促进地区间的协调发展.

走新型城镇化之路

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化,是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化.新型城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价,着眼农民,涵盖农村,实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化,促进经济社会发展,实现共同富裕.

(一)新型城镇化是“人的城镇化”

实现人的全面发展,建设包容性城镇,体现农业转移人口有序市民化和公共服务协调发展,致力于和谐社会和幸福中国的城镇化.城镇化的过程是让农民变成“工人”或享受市民待遇的新型农民的过程.城镇化的目标是使广大农民过上幸福、有尊严的生活.在户籍、教育、就业、医疗、福利、保险、养老、公共服务方面享受市民待遇.

(二)新型城镇化要重点解决“三农”问题

我国要实现现代化,其重点、难点都在“三农”问题.解决“三农”问题,根本出路在城镇化、工业化、信息化和农业现代化.加强农业必须发展工业,城镇化一头连着工业化,一头连着农业农村现代化.积极稳妥推进城镇化进程,不仅可以有效推进工业化,壮大城市经济实力,而且可以为工业反哺农业、城市支持农村、转移吸纳农村劳动力、促进农业规模经营、增加农民收入、从根本上解决“三农”问题创造条件. 中国农村实行土地承包制是非常伟大的进步,但是土地分散经营与农业产业现代化是格格不入的.实现农业现代化必须使土地使用集约化、规模化.目前农民居住分散,耕地分散,造成很大的土地浪费.农民可以通过转让承包权、宅基地使用权置换集中居住权（上楼）,这样可以节约土地复耕或增加城镇化的建设用地.土地、山林使用权最好不一次性转让（出卖）,而是采取转包、转租或以土地、山林入股的方式进行土地流转,这样农民可以获得长期财产性收入,土地、山林让少数人集中去经营,实现集约化经营和规模经营.农民也可以去做农业工人,到经营者的农场里去劳动,挣工资.其他人可以在当地城里做工,从事第三产业.

(三)城镇化必须与产业发展相结合

工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”协调互动,通过服务业发展和科技进步推动产城融合,尤其是推动和带动城乡统筹发展,通过产业发展带动就业.“四化”协调互动,缺一不可.

(四)人口、经济、资源和环境相协调,倡导集约、智能、绿色、低碳的发展方式

要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程,突出资源集约节约和生态环境友好,加快生态经济发展,走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路,突出为人民创造良好的生产生活环境.

城镇化从某种意义上说是把农民变成工人的过程,即使仍然从事农业生产的人也不是农民,而是农业工人.城镇化不是消灭农业,而是将传统农业变成现代农业.城镇化不是消灭农村,不是把农村都变成高楼大厦、钢筋水泥,而是要保持农村文明的传承,保持农村山清水秀,空气新鲜.要继续建设美丽农村,建设生态文明的美丽中国.对于中小城镇、集镇、社区来说,可以做到亦城亦乡；对于从事农业产业或其他产业的农民来说,可以亦工亦农.就是说他们既是工人,也可以是新型农民.

(五)构建与区域经济发展和产业布局紧密衔接的城市格局

以城市群为主体形态,大、中、小城市与小城镇协调发展,提高城市集聚力和承载能力,在这个过程中要注重文化传承与现代人文关怀相容,展现中国文化、文明自信的城镇化.突出与区域经济发展和产业布局紧密衔接.在空间布局上要突出城市群的辐射带动作用.

(六)新型城镇化有助于提高城乡居民的消费能力

世界经济失衡和再平衡已使我国外贸出口面临巨大的挑战,传统“大进大出”的贸易模式难以为继,主要靠投资带动经济增长的模式已经不可持续.扩大内需成为未来我国经济持续增长的国家战略.通过大规模的人口城镇化收入分配的城乡差距难题,提高居民收入水平与消费能力、培育壮大中等收入阶层,进而释放庞大的消费需求,是新时期中国实现经济转型的客观要求,将为扩大内需提供最强大、最持久的内生动力.

城镇化过程中的金融创新

要实现镇化,需要大量资金投入,这些资金需求主要集中在以下领域：发展城市基础设施、建设公共服务体系（如医疗、保险、教育）、商品房和保障房建设、提供与就业及创业相关的职业培训,以及发展现代农业.因此,最重要的是要建立完善的财政、金融支持和保障体系.

(一)财政资金支持保障

1.协调和地方的税收分成,增加地方财政收入

要加快政府职能转变,继续推动分税制改革,明确各级政府之间的事权、财力划分,健全和地方财力与事权相匹配的管理机制,尤其是协调和地方之间的税收分成关系,增加地方政府的可支配财政收入.

2.允许地方政府多渠道筹资

对于地方政府债券的发行,现在允许,未来是否可以进一步开放.另外,发行市政债券也是可行的筹资方式,例如美国,市政债券很普遍.作为地方政府建设的重要融资手段,市政债券在城镇建设中发挥着重要的作用.从某种角度而言,发行债券比用银行贷款要好些,因为发行债券所筹资金是社会存量资金,而用银行贷款则可能增加货币发行.所以,未来在债务融资方面可以考虑借鉴发达国家的一些经验,当然也要注意地方政府的还款能力,有序推动改革进程.

3.增强县域经济实力

发展中小城市、城镇,重点在于县（包括县级市）.但目前县级财力有限,有的地方县级财政是“吃饭”财政,财政收入主要来自土地出让金.这使得发展中小城市、城镇成为无源之水、无本之木.因此,要因地制宜地发展当地特色产业,增强县域经济实力,增加财政收入.

(二)利用资本市场和社会资本为城镇化服务

1.转变地方融资平台的融资模式

现在一些地方融资平台、城投公司,其资金来源是银行贷款.能否换个思路,让城投公司变成股份有限公司,主要通过发行股票和公司债来筹措资金,以更具市场化、约束性的方式进行城市基础设施建设.

2.资产证券化

资产证券化是将缺乏流动性、但能够产生和预见稳定流的资产,通过一定的结构安排,对资产中风险与收益进行分离组合,进而转换成可以出售和流通的证券的过程.目前国外比较成熟、规范的是资产担保证券（ ABS）和资产抵押证券 （ MBS）.资产证券化的意义在于使长期被压占的资金变成可流动的资金,扩大资产业务能力,使投资者获得稳定的投资收益.

3.设立基础设施产业投资基金

可以借鉴发达国家的经验,设立主要投资于城市基础设施建设的产业投资基金.基金当然是要有收益的,这样才能维持基金自身的正常运转.例如新西兰奥克兰地区设立的基础设施基金,都是由地方财政出资,专门聘请投资管理公司进行管理,基金主要投资当地的基础设施建设.经营中有可能赔本,但政府给予了一些特殊支持,比如允许经营港口、运动员村等等,基金股东不分红,投资收益用于再投资,这样通过专业基金的管理,用市场化的方式把基础建设资金的问题解决了.

4.发展城市信托、房地产信托

城市信托、房地产信托是以城市项目或房地产项目作为抵押或担保,通过发行信托凭证来筹措资金的形式.以城市信托、房地产信托筹资的好处在于：一是以特定项目为标的筹措资金,减少筹资和投资的盲目性.二是以城市项目或房地产作为抵押或担保进行筹资和投资,可降低投资风险.三是所筹措的资金都是社会闲散资金,有助于降低直接贷款的比重,减少因增发货币而带来的通货膨胀风险. 5.吸引民间资本进入城市基础设施建设

城市的给排水、污水处理和减排项目等基础设施建设会有一定的投资价值,可吸引民间资本参与.在这些方面应当是“政府搭台,企业唱戏”.例如政府可建立工业园区,由园区内的企业对污水、废气进行集中治理.

6.鼓励建立家庭农场,生产合作社

发挥农业集约和规模经营的效率和作用,通过生产合作社、服务合作社等形式,促使农业生产产前、产中、产后、销售一体化,增加农民的抗风险能力.

(三)创新金融服务方式,发挥银行业金融机构在城镇化建设中的重要作用

1.提高对银行与实体经济间互利共赢关系的认识

在城镇化过程中,我国商业银行要充分发挥服务实体经济的主力军作用.首先要认识到实体经济的基础性作用.如果国民经济不能健康发展,银行经营就必然不稳健,银行利润就成为无源之水；如果银行脱离实体经济而自我循环和发展,必然是本末倒置,不可持续.要充分认识金融在现代市场经济中的核心作用,在生产要素配置中的引领作用.银行业要加深与实体经济互利共赢辩证关系的认识,不断强化为实体经济服务的经营理念,在支持实体经济发展中开拓新的业务领域.

2.实施普惠金融,使弱势群体同享金融服务权利

中小微企业是城镇发展的重要力量,只有中小微企业得到发展,才能提供更多的就业岗位,为城镇化创造条件.在我国经济发展中,“三农”和小微企业一直是短板,这些主体的金融需求能否得到满足,很大程度上决定着银行支持实体经济的质量和成效.由于小企业信用资质低、管理不健全,抗风险能力差,获得银行贷款的覆盖面仍然较低,目前银行的信贷产品还远远不能覆盖小微企业发展的需求.而且,在寻求外部担保途径时,一些小企业也遇到贷款成本升高、附加贷款条件的情况.

普惠金融也称包容性金融,其核心是有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供金融服务,尤其是那些被传统金融忽视的农村地区、城乡贫困群体、中微小企业提供金融服务.普惠金融为弱势群体提供了一种与其他客户平等享受金融

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3.创新服务方式,提高金融服务价值和效率

银行业金融机构要转变经营理念,注重长远利益,树立现在的小企业就是未来的优质客户的理念,创新服务方式,通过提供有价值的服务为企业增加收入,实现银企共赢.一是发扬主动服务的精神,变坐等上门为主动营销,了解小微企业的需求,针对专业市场、小摊贩、小门脸的需求设计贷款产品.二是针对众多中小微企业反映的融资难、融资贵问题,银行业金融机构要规范收费行为,建立科学合理、公开透明的收费制度；在贷款定价上既要覆盖风险,又要向小企业适度让利.三是充分考虑小微企业缺乏有效抵质押、“三农”客户受自然条件影响大等因素,积极创新“量体裁衣”式的金融产品,满足实体经济对金融服务的多样化需求.例如在担保方式创新上加大力度,大力推广存货、应收账款、专利权等动产质押,盘活企业自有资产.积极探索采矿权、门票收费权、海域使用权等权益质押,以减少小企业的担保费用.四是优化服务体系,完善网点布局和渠道建设,将小企业金融服务专营机构向社区、县域和大的集镇等基层延伸.加大机构整合力度,降低运营成本,提高金融服务的覆盖面与快捷度.

责任编辑：印颖 夏宇宁