万州民政对低保难题的***

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调查前言

2006年曾有内参报道三峡库区：“心态不稳,暗流涌动,回旋余地小,出事概率大”.截至2007年5月底,三峡移民动态资金完成535亿元,折合静态投资375亿元(1993年5月价格水平),占原先初步设计的400亿元移民包干资金的94％.数目巨大的移民资金,在给三峡库区带来千载难逢发展机遇的同时,也带来了这样一个难题：如何管好、用好移民资金,使之切实用到三峡库区移民迁建上,从而确保三峡工程的顺利建设如今,三峡工程即将竣工验收,库区进入运行管理期.库区人民尤其是困难群众生活得怎样如何面对和解决新的矛盾

在库区移民大搬迁中,重庆万州动迁人口26.3万.是库区移民任务最重的区县,也是重庆贫困人口最多的地区,维稳压力巨大.面对有限的移民资金,如何将其用在刀刃上,维护万州的和谐稳定成为横亘在万州区委、区政府面前的难题.根据新形势、新情况,他们果断作出决定：以民政工作作为重要抓手,大夯构建和谐社会之基,不等不靠,立足实际、大胆探索,推出了“低保听证制度”、“代理制度”、“‘233’阳光低保工作法”等创新工作项目,走出了一条独具特色的民政新路.万州是怎么做的他们的经验能不能为其他地区的移民工作提供借鉴4月份,人民论坛总编辑贾立政、北京大学副教授魏波、人民论坛记者陈正鱼等组成的专题调研组来到重庆市万州区,对当地的民政工作展开了调研.

三峡库区矛盾凸显,民政被推向风口浪尖

“乔正菊：52岁,患有精神分裂症,2级残；离异,平时靠擦皮鞋为生,月收入200元；财产几乎没有,床是板凳搭的,月药费50元.”

4月19日,调研组参加了在万州周家坝街道流水社区举行的低保听证会.当地百姓说着很重的方言,我们几乎听不懂,然而,手里的《低保人员的入户调查情况》却展示了一个个家庭的不幸.

万州因“万川毕汇,万商云集”而得名,曾有“成渝万”的说法,可见其影响力.万州总人口173万,在重庆各区县中人口最多,贫困人口也最多.作为移民中心城市的万州,它的贫困有着怎样特殊的原因

建设三峡工程,万州人民作出了巨大牺牲.万州是库区移民任务最重的区县,全区动态移民共26.3万,占整个三峡库区移民任务的五分之一,占重庆库区的四分之一,城市移民和集镇移民占到移民总量的80％以上.同时,万州经济基础薄弱.由于三峡工程久议不决,从新中国成立到1992年,国家对万州这一地区的累计投入人均不足6元.1992年全国掀起发展大潮之时,万州却不得不把主要精力放在移民搬迁上,370户淹没工矿企业迁建后仍正常生产的只有39户.结果是,万州与其他地区的经济差距越拉越大.随着移民任务的减少,万州逐步将工作重心转移到移民安稳致富上来,近五年,地区生产总值年均增长15％以上,2007、2008年增速更是高达18.5％和26.3％.但是,由于基础薄弱,经济总量和人均收入仍远低于全国和重庆市平均水平.

由于产业空虚化,万州至今仍有3.2万下岗失业人员,其中70％是移民.一些就地后靠的农村移民由沿江沿河两岸相对富庶之地搬到半山坡,生产条件变差而收入减少；一些农村移民安置在第二、三产业,因企业破产或经营不景气而失业.在9.3万城镇低保人员中就有60％是移民.许多移民进入城市之后用补偿款买了房子,可是却没有工作而失去收入来源,一旦遇到病残、孩子上学这样的大事,就会陷入贫苦之中.万州生态脆弱,自然灾害频发,三峡蓄水后对库区的地质影响已经显现.当地有句俗话：“无灾不成年”.因此,不属于移民的农村贫困户、五保户、优抚对象数量也很大.到2008年底,全区民政直接服务人员仍达26.4万人,占全区总人口的15.2％.

正是因为这些历史和现实、人与自然的复杂因素,这里存在着庞大的困难群体矛盾,因而也积累了大量的社会矛盾.曾有领导指出：“三峡工程的成败在移民.库区移民看重庆,重庆移民看万州,万州稳则库区安.”2008年,北京奥运火炬在万州传递,对于能否顺利举行,也曾让许多人捏了一把汗.在复杂矛盾形势下,万州的民政工作被推向了前台.

短评

由于,三峡移民来源非自主性、周边地区移民安置条件优越性以及移民心理不适当的攀比性等诸多原因,移民群体仍然掩藏着以经济利益为表象的潜在不稳定因素.与此同时,在当前应对金融危机的特殊时期,民政工作作为经济社会发展的“助推器”和促进社会稳定的“安全网”,万州的民政局如何交出满意的答卷.确实让人捏一把汗.

社会救助“无缝衔接”,资源有限局面

在这样的背景下,救助困难群体成为政府工作的重要任务.然而,需要救助的群体十分庞大,而民政部门掌握的资源又十分有限.如何这一矛盾

万州民政部门没有陷入被动应付,而是开动脑筋、开源节流、主动出击.通过整合各种救助制度,实现了城乡低保、灾民救助、农村五保供养、医疗救助等民政救助与城乡居民医疗保险、教育、社会保险、法律援助、住房以及最低工资制度、再就业制度的“无缝衔接”,发挥了整体的功能.

着眼于共享改革发展成果,万州完善城乡低保制度,做到贫有所济.在巩固城市居民低保的基础上,逐步建立农村居民最低生活保障制度.2008年,万州全区城市低保对象有42823户93750人,比2007年净增1587人；农村低保对象有19595户41696人,比2007净增1360人.城乡低保标准有大幅度提高,其中城市低保标准从一月175元/人提高到一月230元/人,增长幅度达31.4％；农村低保标准从一年700元/人提高到一年1400元/人,增长幅度为100％.着眼于规范管理,建立低保动态管理机制.建立了部门信息共享制度,掌握低保对象家庭收入变化情况,去年取消了2767户5528人因领取养老保险金收入超过低保标准人员的城市低保待遇.同时,建立了低保对象就业渐退制度,加大就业培训力度,多渠道为低保对象创造就业条件,使之逐步退出低保.通过加强动态管理,做到了低保对象有进有出,补助水平有升有降.

在流水社区低保听证中我们注意到,26位申请者中24位疾病缠身,不少是因病致穷,建立合理公正的全民医疗保障体系是直接关系民众福祉的大事.万州将医疗救助制度与城乡居民合作医疗保险制度的衔接,不断简化医疗救助程序,方便了救助对象得到及时、快捷、有效的救助.近两年,全区共实施医疗救助15万多人次,投入资金1865.5万元.

在一村庄的五保家园,一位老人向我们拱手致意.老人们在这里安度晚年,让人感受到社会的温暖.万州积极落实五保供养政策,做到孤有所养. 从2006年开始,实行了五保供养资金财政直补、银行,变过去五保对象的村集体供养方式为区级财政供养,确保了五保供养资金落到实处.从2005年起,在上级民政部门的大力支持下,万州区因地制宜,采取新建、利用闲置资产改建等方式,兴建了109个农村五保家园,为1090名农村五保对象提供了安全住房.

短评

在广大群众眼中,民政部门实际上是政府的缩影,是政府的招牌,生活困难就找民政是很多普通人的第一选择.随着改革发展推进到新阶段,随着社会矛盾的凸显,民政工作日益被社会所关注.万州民政部门用活生生的事实和详实的数据生动诠释了“为人民服务”的宗旨,也最终赢得了民心,缓和了官民矛盾,推动了社会稳定.

保障分配公平,公平促进社会稳定

当蛋糕不大的时候,如何公平分配尤为引人注目.许多社会矛盾不是因为财富少了,而是因为不公平.作为社会再分配的最后环节,民政工作如何做到公平公正这直接关系到社会的稳定.

记者参与的一场低保听证会场面热烈.一位妇女走上台前,还未开口,就哽咽得说不出话.这位妇女因为得大病致穷.接下来,一位健朗的老人上来陈述.老人有儿女多个,大都有工作；跟老伴都有因征地而得到养老金.老人陈述完毕,听证员就热烈地讨论起来,有人就直言这位申请人不够格.听证员时而侧耳倾听、时而静默不语、时而热烈讨论.申请人陈述之后,听证员进行无记名,最终确定谁是低保人选.

万州的低保听证做到了三个层面的,首先是群众,让群众参与到公共事务的决策中来.目前,全区11个试点社区参加听证的新申请低保的对象共有214户,通过2/3以上听证人员认可的有95户,占听证总量的44.4％.该区双河口街道一社区83人申请低保,最终淘汰77人之多.听证前,社区张榜公布了39名听证成员,随后淘汰了4名.剩余的35名成员,除社区居委会书记、主任、低保员外,全都是居民、纳税人代表、人大代表、政协委员.通过这样决策,群众对低保的满意度明显提高,没有通过听证小组的认可的也都很服气.

其次是管理和决策.当前,由于对低保户缺乏相应的监督和审查机制,许多地区都审查出为数不少的骗吃低保者.这就造成了国家专项资金的流失.以往都是由调查员一人到申请人家调查,然后关起门来确定低保人选,不免会有暗箱操作的嫌疑.通过这样公开透明的操作,防止了打“擦边球”,如牌楼街道万安社区听证会前有6户申请者撤回了申请,有4户在听证会开始后主动放弃；阳光低保让权力无缝可钻,杜绝了“人情保”.通过这种制度性的建设,最终实现了“应保尽保、不应保不保”的原则.

再次是实现了社会,通过公示进行监督,发挥了全社会参与公共决策和监督的作用.为确保听证的公正性,试点社区让社会各界更多的人员参与到低保审核中,既扩大了低保政策宣传的影响力,又使各方代表特别是纳税人对政府救助资金的有效性流向有更清醒的认识.以上述双河口街道一社区为例,听证当天并非35人都有表决权,而是通过随机抓阄确定其中15人表决,其余的为监票、唱票、统计员.赞成票过2/3,低保申请人便可张榜公布,报街道、区民政局审核.

重庆市委常委、万州区委书记吴政隆指出：“这是个好办法.低保工作十分重要,要靠制度保证公平、公正、公开.”

短评

低保是困难群众的救命钱.国家出台政策原本是给穷人“雪中送炭”,在一些地方却成了给富人“锦上添花”,让人痛心疾首.如何保证低保资金的正确流向,杜绝资金发放中的腐败问题万州民政部门给了我们答案,那就是群众、管理和决策、社会,让权力在阳光下运行.

推动基层社区自治,巩固政权稳定基石

低保听证是一项具体事务的做法,要实现社会的稳定,还需要以理念推动基层政权建设.这里,民政部门可以有何作为

作为管理和指导基层政权建设的政府机构,民政系统在其中担负着关键角色.针对城市社区居委会的自治功能还不到位、农村村民自治工作不平衡等突出问题,万州区从加强城乡基层自治组织建设、健全城乡居民自治制度人手,建立新型城乡社区管理和服务体制,实现政府行政管理和社区自我管理的有效对接、政府依法行政和城乡居民依法自治的良性互动.

调研组走访了几个社区,这里的工作人员都在紧张忙碌着.万州民政部门不断强化提升城市社区服务功能,围绕强化社区管理、服务、自治、维稳和促进文明五大功能,加快把城市社区打造成管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体.近三年,全区共多方筹集资金1900多万元,新建2个街道社区服务中心、80个村级社会公共服务中心和30个城市社区服务站,80％的服务中心面积在300平方米以上,具备办公会议、教育培训、文体娱乐、医疗计卫、农资商贸五大功能.充分发挥其在密切党和政府同人民群众的关系、维护社会稳定和创造良好生活环境上的促进作用.

切实落实村民自治,是实现基层的根本环节.万州以扩大有序参与、推进信息公开、健全议事协商、强化权力监督为重点,扩大村民自治范围,健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制,保障农民享有更多更切实的权利.

短评

偌大的一个村庄、一个社区,群众吃、喝、拉、撒的事太多太多,唯有发挥自治组织的作用,才能解决社会发展中的诸多矛盾,如果单靠政府管.不但管不好,也管不了.万州民政积极引导群众相信自治组织,依靠自治组织,自己的事情自己办,完善“民享、民有、民治”的村民自治秩序,赢得了群众的拥护.

以仁爱之心,拓民政新路

推动基层建设、推行改革创新,意味着打破传统的利益分配秩序和格局,难免得罪一些人.比如,以往靠权力、靠关系得到福利的人的利益就要受损.那么,这种改革创新的勇气从何而来

“当有群众的时候就想,如果这是自己兄弟姐妹的事情,我将怎样做”民政局长孙养统这样说道.本着主动担当的想法,万州民政部门推行了代理制度.遵循为民、便民、利民的原则,分级负责、归口管理,由各级民政机关的工作人员向有权处理的民政机关代为反映诉求并实现按级代理.首先,明确民政信访代理人的职责,由其代理信访人诉求的信访事项,在调查了解情况的基础上,向有关单位和个人提出信访事项,反映情况,解决问题.协助有关部门处理.凡是本部门不能解决的问题,民政部门主动接下来,联系相关部门,为解决群众反映的问题提供了便利的通道.通过实现代理制,形成了“群众张嘴,干部跑腿”的新型信访通道,变“群众跑”为“干部代”,增强了干部的责任心,形成了大信访的工作格局.

将与仁政结合起来,既是民政工作的正确道路,也是实现社会善治的可行之道.实现、造福人民,关键是要通过制度创新和建设来约束权力,为民服务.通过制度管人、约束权力,才能避免权力的异化,使来自人民的权力真正造福人民.

短评

基于仁爱之上的仁政一直是中国儒家的理想,但是在封建专制制度下从未实现.将仁爱建立在制度之上,仁爱有了制度的依托而可能得以实现,因为仁爱而变得更合乎人性.这样,既克服了封建专制制度的局限,又为源于西方的制度增添了东方文化的独特内涵.

结语

2008年,北京奥运火炬在万州的传递异常顺利,整个城市在沸腾中度过了难忘的时光,所有悬着的心都落了地.除了爱国主义情节高涨之外,以扎实的民政工作带来的社会矛盾的缓和则是重要的基础.

三峡移民“搬得出”的任务已完成,但要实现移民“安得稳,能致富”还面临艰巨的任务.以万州为例,产业空虚问题依旧突出,经济总量小,缺乏支柱产业,就业岗位不足,稳定形势不容乐观.

改善民生、促进社会稳定,还需要治本之策.贫苦的根源之一是就业不充分,对于西部欠发达地区来说,发展是解决各种矛盾的根本途径.但是,要走出一条正确解决发展与环境矛盾的新路,还需要创新发展道路.一方༣

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