惠农补贴“一折通”发放存在的问题

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所谓惠农补贴资金“一折通”,即指财政部门直接将各农户应享受的各项补贴资金打入银行,银行再按要求存入各户存折并发放到农户.湖北省自2004年以来在全省范围内实行了粮食直补资金、水稻良种补贴资金、退耕还林粮食补助折现资金、退耕还林生活补助和库区口粮差价补助资金等惠农补贴“一折通”发放办法.这一发放办法现已运行三年,其效果如何?存在着哪些问题以及如何解决?作者通过在十堰山区工作的切身体会,以该市竹山县的具体做法为实例,就如何进一步完善惠农补贴“一折通”发放办法作如下探讨.

一、主要作法

竹山县地处鄂西北,全县国土总面积3586平方公里,辖17个乡镇、254个村.总人口45万人,其中农业人口39万人.全县耕地面积51万亩,其中二轮承包面积49万亩.属于典型的农业大县、国家扶贫开发重点县.

2005年该县惠农补贴“一折通”发放办法正式运作,其主要作法有：

一是建立两项制度.两项制度即指县乡行政首长负责制和县财政业务指导、督办制,其中县乡两级政府行政首长为第一责任人,负责对财政各项涉农补贴社会化发放工作的组织、实施.县财政主要负责全县惠农补贴资金的测算、分配和业务培训,以及指导、督办乡镇财政所实施惠农补贴资金社会化发放工作.同时明确乡镇财政所为财政涉农补贴兑付责任主体,直接负责本乡镇农户基础信息、承包土地面积、种粮情况等基础数据的入户调查、核实登记和各项补贴资金的社会化发放工作.原财政所农税专管员为发放财政涉农补贴资金的具体实施者,负责对各项涉农补贴基础数据的核实、上报和补贴资金的兑付.上述制度从组织、机制上为财政涉农补贴资金社会化发放工作提供了制度保障.

二是加强财银合作.首先由县财政确定惠农补贴资金“一折通”发放的代理银行（目前竹山县财政确定的代理银行均是信用联社）,然后由代理银行负责 “一折通”代理业务的指导和网络信息平台建设,并及时按财政部门提供的惠农补贴信息资料为农户开设个人存款帐户,将补贴资金直接打入农户个人“财政涉农补贴资金活期储蓄存折”,按期计息,足额兑付.2005年,该县对粮食直补、水稻良种补贴、退耕还林粮补款和农村计划生育家庭奖励扶助资金四项惠农补贴资金实行了“一折通”社会化发放,2006年“一折通”发放范围逐步扩大到综合直补、农村特困救助和散孤儿救助、五保补助金和农民新建沼气池补助金等8项涉农补贴资金.

三是建立四大机制.四大机制即指惠农补贴社会化发放隔手制、农民领取补贴签收制、兑付工作督办检查制和责任追究制.其中隔手制是指把发存折与兑付分开,财政所与信用社联合办公,由驻村财政干部发存折,信贷员兑付,集中时间、地点把补助金直接兑付到农民手中.对居住偏远、交通不便的农户,直接由财政干部上门兑付,方便农民领取补贴款；农民领取补贴签收制是指农民凭本人户口薄、等有效领取补贴时必须在帐册上签字、盖章,防止代领、漏领、抵扣补贴资金现象；惠农补贴资金兑付工作检查、督办制是指财政部门负责分乡镇检查、督办惠农补贴资金的兑付情况,及时沟通信息,解决资金发放中的难题；责任追究制是指对违反惠农补贴兑付“五统一”、“六不准”纪律要求、损害农民利益的,直接由县纪委追究个人或单位责任.此外,县“公开办”还将每一项惠农补贴资金的管理、分配和发放情况全部通过“财政与编制政务公开网”向社会公开,方便农民查询和监督.

二、存在的问题

推行惠农补贴“一折通”发放,从实际运行效果来看,最大好处是惠农补贴资金直达受益农民个人帐户,农民即使一时不能领取但银行仍按期计息,利益得到保护.这一作法从源头上堵住了财政涉农补贴资金被层层挤占、挪用、截留现象,确保了党在农村中的惠农政策落实不走样,使农民真正得到了实惠.但是,由于山区县受特定交通条件、自然环境和经济基础等客观条件制约,惠农补贴“一折通”发放办法也还存在着一些问题,主要表现在：

1. 行政运行成本高.

一是补贴总量小,领取费用大,农民积极性不高.国家对粮农实行补贴制度的根本目的是调动农民的种粮积极性,对粮食主产区来说,农民种粮面积大,亩平补贴标准高,得到的补贴资金总量也就高,再加上那里的农户居住相对集中,交通也比较便利,政府组织发放与农民领取补贴基础条件明显好于山区非粮食主产区,“一折通”发放惠农补贴节约了行政运行成本,提高了兑付效率,具有“大数法则”效应.但大多数山区非粮食主产区的农民个体种粮面积小,亩平补贴标准低,得到的补贴资金总量小.加之这里的农民一般都居住分散,70%的农民与当地信用社或财政所相隔5～20公里,最远的达40公里,交通很不便利.如果不实行“一折通”发放补贴资金,农民就得花掉几块或十几块钱的路费搭车到镇里领钱,有的农民还必须步行几十里的山路才能领到补贴款,来去得花费一整天的时间,而领到的单项补贴款一般却只有几元、十几元,一次性能领取几十元或上百元补贴款的农民很少.本就很少的补贴款都被路费钱“吃掉了”,而且还耽工误时,农民意见大.乡镇财政所的驻村包片干部上门直接把这些补贴款送到农民手中,也得付出同样的代价,行政成本高,效率低,补贴资金的安全性也难以保障.采取“一折通”发放惠农补贴,按村或按村民居住的密集程度设立兑付点,由财政干部直接发放存折,农民愿意什么时候取就什么时候取,一时不取也有利息,短期时间来看的确直接减少了农民领款开支,受到农民欢迎.但是时间长了农民就会发现到信用社兑付的补贴资金还是被路费“吃掉了”,领款成本高,导致农民积极性不高.

二是行政运行成本高,财政所费用支出大,难以长久承担“一折通”发放任务,乡镇信用社也不愿意代理.据调查,水稻良种补贴、粮食直补和综合直补三项补贴政策都是根据农民土地面积为依据进行补贴的,其工作一般要经过调查、核实、复查、公榜、汇总、上机、上报、审批、填卡、开户、上折、发放、登记、签字、清算及最后结算等16个程序,山区乡镇财政所每年用于落实惠农补贴直接发生的表册印刷、政策宣传与培训、基础数据登记和上报、车燃费等行政费用支出很大,并且随着惠农补贴项目的增多行政运行成本还在不断增加,乡镇财政所因财力紧张只能勉为其难.另外,随着国家“多予、少取、放活”惠农政策的实施,惠农补贴政策项目多达10余项,资金总量逐年增多.但由于惠农补贴项目繁杂,每一项补贴资金的兑付时间又都不一样,使得县乡财政主管部门和乡镇信用社必须花费大量的人力和财力从事补贴资金的分配、测算、存折打印和组织发放工作,人为的增加行政运行成本.例如竹山县去年全县“三项补贴”资金只有803万元（其中粮食直补标准亩平6元、水稻良种补贴标准亩平15元、综合直补标准亩平7.5元）,全县17个乡镇财政所仅落实这“三项补贴”资金就得从4月初开始到7月底结束,从资金的分配、测算、存折打印和组织发放,要经历4个月时间才能完成兑付任务,费用开支很大.今年该县因综合直补政策标准提高,即由去年的7.5元提高到19元,资金规模也由去年的803万元提高到1322万元.但按照全省规定,三项补贴资金兑付时间要求却不一样.该县从4月份开始忙着核实补贴农民基础数据,到8月底才结束,前后花费时间5个月,其费用开支更大.由于费用开支大,手续繁杂,乡镇信用社也不愿意代理“一折通”社会化发放任务.行政运行成本居高不下,成为影响惠农补贴“一折通”发放的根本原因.

2. 信息平台建设不到位.

良好的县乡网络信息链接、沟通平台是实现惠农资金“一折通”发放的基础.由于受山区自然条件和经济条件制约,山区县乡宽带网络建设成本高、覆盖率低,网络信号差,县乡财政之间,财政与代理银行（农村信用社）之间各项惠农资金下拨、信息上传等信息沟通不畅,有的偏远小乡由于基础条件差,网络也不通,财政所只好委托有网络的相邻大乡镇信用社代理“一折通”业务,信息共享难,工作协调难,导致“一折通”惠农补贴资金机制落实难.

3. 农村土地管理机制不活.

当前,虽然广大农村实行了土地二轮延包制度,理顺了农民土地承包经营关系,但由于农村土地流转管理机制不活,农户间土地流转大多是私下商定,信息不公开,监督管理不到位,导致财政部门在发放惠农补贴时,领取人因不是原户主不能直接领取惠农补贴,这部分农民意见大.如果改户,财政所必须先征求土地承包原户主同意后才能变更农户土地承包档案资料数据,待重新测算后再分配补贴资金；信用社也得重新开户并打印存折.如果不改户,必然会出现代领惠农补贴资金违规现象.财政所是出力不讨好,左右为难,农民更不高兴,直接影响了惠农资金“一折通”机制运行.

4. 代理制度不健全.

目前,在广大山区农村,因为只有信用社在乡镇设有营业网点,所以它也就成了惠农补贴“一折通”发放的主要代理银行.县乡财政部门与县乡信用社之间虽然就代理业务进行了大量沟通协调,但由于缺乏健全的工作责任制度和监督约束机制,导致乡镇信用社代理业务的积极性不高,财政所与信用社之间的关系难协调,代理业务难推进.有的乡镇信用社甚至以农户补贴资金数目太小、开户成本高、工作量大和人员不够为由不愿代理“一折通”业务,这种现象在经济条件差的乡镇最为明显.代理制度不健全,业务不规范,服务质量不高,导致惠农补贴“一折通”发放机制推进不到位.

5. 惠农补贴政策不完善.

一是确定兑付时间不合理.如去年的粮食直补和退耕还林粮补款从4月初开始兑付,水稻良种补贴和综合直补从5月初开始兑付,到7月底才能结束.今年该县将水稻良种补贴、粮食直补和综合直补资金实行集中兑付,在8月底才能结束.期间,省财政厅在8月9日下拨能繁母猪补贴专项资金,要求各县在8月15日前以“一折通”的方式兑付到农民手中,并在8月14日以鄂财办发[2007]20号文下发通知,要求省财政厅驻各地财政监督检查办事处牵头负责,市州财政局抽调监督局、农业科、农村财政管理局（科）等有关人员组成专项检查小组,于8月15日立即对市（州）及所辖县（市、区）能繁母猪存栏补贴资金拨付、发放情况开展专项检查.偏远县市仅接到纸质通知一般也得一个星期.市县财政部门即使能通过网上查收,从接到之日起,用最快的速度专事专办,那么找县委、政府汇报,找畜牧部门和乡镇沟通工作,统计核实全县能繁母猪存栏情况、制定方案、测算补贴、打印存折等,走完这些必要的工作程序,最少也得10～15天时间才能保证实施兑付.这与上级的要求明显不相符,县乡财政部门左右为难,工作压力非常大.二是因退耕农户退耕时间、林业部门验收发证时间和粮补款领取时间不一致,常常出现一个农户多个户头的现象,县乡财政和信用社在兑付补贴时不得不花费大量的时间和精力逐户逐人进行核对、汇总,打印存折,造成惠农补贴“一折通”发放任务不能按时按要求完成.

三、对策建议

推行惠农补贴“一折通”发放办法,事关党的惠农政策的贯彻落实,事关广大农民的根本利益,事关农村经济社会的和谐发展.因此必须完善机制,扎实推进,落实到位.

1. 明确“一折通”发放补贴范围,构建涉农补贴防护体系.

应把粮食直补、水稻良种补贴、退耕还林粮补款、退耕还林生活补助、库区口粮差价补助、农机具补贴和农村特困救助、散孤儿救助、五保补助金、计划生育家庭奖励扶助、“降消”补助等所有对农民个人的财政涉农补贴项目全部纳入“一折通”范围,构建财政涉农补贴防护体系,防止挤占、挪用、冒领补贴资金现象发生.另外,对新出台的补贴政策,要充分考虑各县县情,确定兑付时间和考核验收时间,使县级有一定的时间组织落实,以保证兑付效果.

2. 创新激励机制,确保“一折通”推进到位.

要创新惠农政策兑付激励机制,按照省里补助、县里配套的筹资办法,对落实乡镇惠农政策给予专项经费补助,主要用于乡镇惠农政策宣传与培训、基础数据登记和上报、车燃费等费用支出.每项补贴政策的表册设计与印刷费用应由县财政直接承担,统一设计并印发到乡镇,确保“一折通”推进到位.对惠农补贴“一折通”社会化发放信息网络建设好、补贴资金量大、兑付及时的重点乡镇实行重点补助,体现公平、合理,促进乡镇加强网络建设,完善、推进惠农补贴“一折通”发放办法.引进“竞争法则”,选择工作积极性高、服务态度好、业务操作简便、工作效率高的金融机构补贴资金,确保质量.并与代理金融部门签订协议,制定业务代理管理制度等措施,明确责任,规范代理行为,确保效果.对管理规范、服务质量高的金融部门给予一定补助,保证业务代理的长期性、稳定性,体现履行政府职能的有偿性和公平性.

3. 整合惠农补贴项目,节约行政成本.

坚持简便易行,方便兑付和节约行政成本的原则,按照惠农补贴主要课补对象,把当前农村已实施的10余项财政涉农补贴项目进行整合,归并成农业综合补贴、社会优救专项补助和新农村建设专项补助三大补贴项目.即把粮食直补、水稻良种补贴、农业生产资料综合直补、退耕还林粮补款、退耕还林生活补助、库区口粮差价补助和农机具补助七大补贴项目合并归类为农业综合补贴.除农机具补贴按农民购买时间进行补贴发放外,其它六项补贴全部集中在每年的3~5月份一次性直发到农户.这几大补贴课补对象主要是依农民种植的田亩、地亩面积为主要依据进行测算和补贴的,解决的都是农业发展问题,资金总量相对较大,受益农民一次性领取的补贴款也多,可以解决春季农业生产资金的不足,一定会受到广大农民赞同；把农村特困救助、散孤儿救助、五保补助金、计划生育家庭奖励扶助、“降消”补助等对贫困、弱势农民实行的各类社会优抚、救助项目归并为社会优救专项补助,分月或按季直接打入受益农民个人银行存折,按期计息,农民凭证领取；把农村安全引水补助、农民新建沼气补助、倒房农民灾后重建等各类补助归并为新农村建设专项补助,实行“一折通”社会化发放.整合惠农补贴项目后,将会节约一定的人力、物力和财力,大大降低行政运行成本.

4. 强化监督管理,提高惠农补贴“一折通”社会化发放质量.

一是要建立两大台帐和两项管理制度,完善信息资料.建立“两大台帐”就是建立种粮农户基础信息台帐和社会优救对象基础信息台帐.即：乡村两级组织要着眼全局,统筹兼顾,抽调专班进村入户调查摸底,把所有种粮农户家庭情况、承包土地面积和变更情况、种粮情况、惠农补贴资金领取情况等基础信息资料核实、登记详实,分户建立种粮农户基础信息台帐；加强财政、民政、、农业、林业、统计等部门工作协调配合,把社会优救对象的家庭人口、耕地面积、家庭年收入和优救补贴领取情况等信息资料逐户逐人的审查、核实,确定优救对象,建立社会优救对象基础信息台帐.建立“两项管理制度”就是建立县、乡、村农村土地信息联络制度和财政涉农补贴动态管理制度,即县级农村土地管理部门要建立农村土地信息管理制度,定期与乡镇沟通信息,了解情况,并结合农村实际情况,坚持“农民自愿、公正合理、及时变更、鼓励发展”的原则,制定并完善农村土地流转管理办法,形成

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二是搭建网络信息平台,推行电子政务.各级政府必须加大对乡镇的宽带网络建设投入力度,实现每个乡镇都通网络的目标.县财政与县对乡镇设有营业网点的金融单位必须连通局域网,消除网络链接“盲点”,实现纵向与省市联网,横向与县直单位、乡镇联网目标.在此基础上,推行乡镇国库集中收付改革,把所有对农民个人的财政涉农补贴资金全部实行国库集中支付,通过代理银行直达受益农户个人帐户,按期记息,随时兑付,从源头上避免财政涉农补贴资金被挤占和挪用.并通过财政与编制政务公开信息网或县级门户网站、电视台、报纸等载体把每项惠农补贴资金的拨付、测算、发放等基本情况全面向社会公开,方便群众查询、监督,提高惠农政策落实公信力.

（作者单位：湖北省财政厅驻十堰市监督检查办事处）