分税制下地方政府债券发行风险控制

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【摘 要 】从1995年预算法实施至今,政府对地方政府自行发债的控制经历了由紧到松再到扎紧的过程.然而在分税制下,地方政府财政吃紧的现状难以得到改观,有条件的适度允许地方政府自主发债,是解决这一问题的途径之一.通过利用一系列指标对发债主体资格进行研判,并对地方政府信用评级在风险防范中的角色进行的重新定位,同时跟进政绩评估标准的调整等配套措施,从而对地方政府自主发债的风险进行防范.

【关 键 词 】分税制；自主发债；风险控制

1995年实施的《预算法》第二十八条规定,地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字.除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券.”中国政府代地方政府发债的启动,2011年下半年,经国务院批准,上海市、浙江省、广东省和深圳市地方政府自行发债试点,被解读为国家对地方政府自行发债的“破冰”.注：全国人大常委会会议去年对预算法修正案草案一审稿进行审议时,一审稿第二十四条中规定,国务院确定的地方政府举借的债务限额,经全国人大代表大会批准.省级政府依照国务院下达的限额举借的债务,作为赤字列入本级政府预算调整方案.无疑增加了地方政府对自行发债的心理预期.然而而在全国人大常委会二审稿却建议删去草案的上述规定,恢复现行预算法第二十八条的规定.地方政府发债经历了由紧到松再到扎紧的历程.

一、从分税制讨论发债风险控制的缘起

文章在地方政府发债的约束条件应当在分税制的框架下展开.即考察在现行分税下考察地方政府债务发行风险控制.

与地方博弈最为激烈的是财权,财权的掌控代表了对物资效用的掌控与调配能力,追求优良政绩的当政者清楚,地方掌控资源的越多,与抗衡的力量越强,理性的政府都是自利的政府,支配更多的财税来源是各级政府的本能,分税制自1994年确立,经过十几年的演进与发展,其存在的某些弊端逐渐显现显露.诸多学者撰文呼吁应当改变现有财税分成比列,提高向地方政府转移支付比列,增加地方政府征税权.但从理论上与实践上看,从实践考察分税制将是中国今后较长一段时间.

其一,从经济上而言,保持宏观经济稳定的功能由政府承担,国家汲取财政能力最为根本,国家实现宏观调控职能职能的实现立基于其上.历史的经验表明,1980年以来实行的“财政包干制”致使政府财力的集中性被大大消解,财政能力下降,在提供全国性公共品的供给上力不从心.而分税制使与地方财政分权格局法制化,减少了央地谈判成本.同时分税制被诸多学者视为“中国经济提升的强大内驱力.”

其二,从政治上来看,中国作为单一制国家,集权的传统历史悠久,国家不能监控财政资源的流失可能是国家能力下降或衰败的前兆,甚至会导致政治动乱.历史的经验表明,若地方财权过大易于形成“诸侯经济”,随即为“诸侯政治”的埋下隐患,增加监督成本.对地方在财税上掌握控制权越大,对地方控制的空间越大,更能实现政令畅通,降低地方政府对政策执行的抵触.

其三,从十二五规划来看,分税制仍是国家财税改革的前提与基本框架.2009代为地方政府发债可以解读为对于改革现有分税制与转移支付比例暂缓的信号,对于现行分税制与转移支付制度改革上仍保持谨慎的姿态,分税制仍然是今后较长一段时间内国家财税制度的基本框架,所以在分税制在较长一段时间存在决定了地方政府财税来源不会有较大的变化,由此本文从分税制下展开对与地方政府自行发债相关问题讨论.

地方机构是政府的下属机构或代理机关,诸多政策靠地方政府执行,允许地方政府发债——不论政府代为发债抑或地方政府自行发债,就成了政府缓解地方财政压力的渠道与方式.

然而允许地方政府发债,不论是自行发债还是政府代为发债,都为地方政府在与政府的博弈提供了新的制度环境,并滋生出新的风险.

财政部2009第（388）号文件曾明文规定,要求严禁发生新的财政违规担保向社会公众集资行为,然而在地方融资平台被逐步清理、旧债偿还压力与地方政府投资冲动多种因素共同作用下,地方政府的违规集资行为并未销声匿迹：2010年,在国土资源部举行年度的土地例行督察新闻发布会数据显示,抽查的13个个城市中地方违法违规将公共建筑基础设施用地和集体土地进行抵押贷款项目136个,涉及土地面积万亩贷款金额亿元.今年十一月以来江苏、云南、山东等多地出现县乡地方政府为了筹集基础设施建设资金向行政事业单位职工摊派高息集资的情况亦见诸报端.地方政府的种种行为无疑不发送出地资金吃紧的信号,如果一味限制地方政府发债,只会致使土地财政抬头,隐形债务继续存在甚至扩张.再者,国家虽然禁止地方政府自行发债,并未禁止由政府代为发债的地方政府融资模式,这种由兜底、“父爱主义”式的偿债模式必将固化地方债使用上的无效率状态.此外,在现有财政体制下,土地出让金、地方政府融资平台是近年来地方政府融资的主要途径.而随着地方政府融资平台问题频出,土地出让金又成了地方政府的唯一“救命稻草”,地方财政又向土地财政轮回.

有条件放松地方政府发债的原因还在于“地方政府更接近公众,更了解公众的需求与效用央地之间信息失灵、信息不对称的困扰将随着地方自主权的提升部分消解,将事权下放正是为了让地方承当更多公共产品的生产.由此,如若地方政府债券发行条件过严苛,地方政府职能难以发挥,居民只能“用脚”.此外,如果对地方政府发行债务过于严苛,地方政府部分职能的执行职能依靠通过转移支付实现,转移支付具有无偿性,债券使用具有有偿性,有权发行债券的地方政府将会出现逆向选择.部分省市所辖市县具有良好的资源禀赋,

二、地方政府债券发行风险与违约后果

在分税制下,地方政府没有强大财力支持的负债存在极大的风险.第一,从偿债来源上看,现行分税制下,地方政府的财政收入不会有较大幅度的提升,加之地方政府融资平台的旧债堆积,使得债券违约风险有增无减.专项补助,税收返还、一般性转移支付被誉为转移支付制度中的“三驾马车”其中,一般性转移支付承载了缩小地区间财力差距,实现地区间基本公共服务能力均等化的职能.而专项补助不可能成为还款来源. 其次,偿债不能的追责机制缺位与政府兜底的双重激励成为地方政府债务违约的主观动因.相较公司债券而言,地方政府信息披露乏力,增加了地方政府违约的风险.政府对地方政府发债的兜底使得地方政府发债并未实现真正的“自主”,地方政府债务偿还最终由兜底的结果亦使债券异化为转移支付的变种.地方政府债券更容违约结果一.

而部分地方政府债券违约将对其他政府具有示范、传导效应.地方政府的债券违约行为将对其他地方政府起到示范作用.部分学者认为允许地方政府发债属于“钓鱼工程”,即拿出少部分钱,其他配套资金需要地方自己解决.实际上,的诸多政策需要地方贯彻执行,对于地方政府在发债中的轻微违规行为也会采取“约谈”、“纠正”等非正式的、柔和的“纠偏”方式,不愠不火的反应将向其他地方政府发送负向信号,在债务发行、债务偿还等问题上相互效仿.

三、地方政府债券发行风险防范体系构建

如若不能对地方政府发债条件进行有效约束,将地方政府利益诉求法制化,那么转移支付下的隐形博弈将在地方政府发债过程中重现,即利益主体往往以非规范、非程序、试探性和模糊性等行为方式追求实现自身利益诉求的博弈形式.有限度地破除“量入为出”的谨慎财政思维的束缚,在风险可控的前提下运用“量出为入”的负债理念,是分税制下地方政府缓解资金压力的途径之一.构建地方政府发债风险控制体系是缓解或解决地方资金吃紧与发债风险之间的张力的途径.

地方政府自主发债的应有之义是将融资渠道的政治色彩减弱,强化发债的市场特质.地方政府债券分享了公司债券的部分特征.由此公司债券发行的风险控制制度对地方政府的债券发行具有借鉴意义.

(一)发债的程序性要件

不论是2009年由财政部代为发行的地方债券抑或是2011年在上海等四省市试点的地方自行发行的债券,从发债程序上看,现有地方政府债券发行审批程序被简化为仅需国务院批准,程序过于简化.

《预算法》第二十八条规定：“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券.”即依照现行《预算法》的规定,地方政府发债是例外规定,除非同时满足法律规定与国务院规定两个条件,缺一不可.

退一步而言,即使仅依照国务院的规定地方政府有权发债.从人大的人员构成来看,部分人大代表是政府及相关部门的一把手,其本身就是地方利益的代表者,由于人大和政府的天然联系,其原动力经多层过滤被削减,其表决结果的公正性、性相应被淡化.从知识结构来看,地方政府债券发行涉及法律、财政金融、科技、城市建设等方面的专业知识,部分代表囿于知识结构的限制难以提出实质性、建设性的意见.由此人大审议发债的过程被异化为“自我决定”地走过场.尤其是讨论、决定本行政区域内有关改革开放和经济建设重大事项时,很多组成人员说不出实质性、建设性的意见和建议,更提不出超出‘一府两院’的政见.”

笔者以为应当从国债转贷到财政部地方债券,再到自行发债的试点.可以看到政府在谨慎地维护现有分税制同时试图将地方政府的财政责任一步步前置,如果试点地方政府自行发债,地方政府将赋予发债权,那么严格的审批程序应当是有效防范违约风险的前提.通过成立“地方政府债券审核委员会”,加强对地方政府债券的审批管理.在地方政府发债时,将其纳入政府举债和国家整体投资规模预算之中,密切关注地方政府承债能力和发债规模,保持地方政府债券规模与财政收支规模的合理配置比例.同时,审核委员会成员包括应当包括律师、审计、会计、金融、财税方面的专家,这些成员对地方政府发债必要性、发债规模、偿债能力、违约风险进行全面评估,并作出评估报告.同时逐步实行地方政府发债听证制度,潜在投资者对拟发债政府债务发行情况进行听证.比如美国州及州以下地方政府发行一般责任债券必须经过听证、公决、议会或镇民代表大会批准.

(二)借款权限的研判

地方政府是否具有自行发债的权利,是地方政府发债的前提也是风险控制的第一道闸门.国外一些成熟经验具有借鉴意义,1997年哥伦比亚《358号法律》的规定,哥伦比亚将地方政府的经济能力作类似于交通信号灯的区分,地方政府资金流动性与债务可持续性两个指标决定信号灯颜色,根据区分结果最终决定地方政府的借款权限：处于红灯区的地方政府无权借款.处于黄灯区的地方政府借款除应当获得财政部的允许外,借款政府还应与借贷方签订借款合同,合同包含消减支出、改善债务结构等提升还款能力的内容.如果未能完成合同指标,未来借款受到限制.被划归为绿灯区的地方政府有权自行签订借款合同.2003年取消对黄灯区域的划分,仅对地方政府借款权限做“红绿灯”两类划分——有权借款与无权借款.

笔者认为,哥伦比亚的交通信号灯制度制度值得借鉴.在地方政府发债条件审核中,可以构建激励与约束兼容的“预先承诺”制度,通过将地方政府发债权限类型化,从而实现潜在违约风险降低：对于拟发行债券的地方政府,通过偿债能力指标预判,将是否符合发债资格分为三类,可以发债、有条件地发债、无权发债.部分政府经济实力尚不足以发债,地方政府做出书面承诺,地方政府未能按时足额支付本息从向地方政府返还税收比例中扣除相应比例,再将余额返还地方政府,实际上是这是将向地方税收返的一部分作为还款抵押.其次,地方政府还可以承诺如果未能按时足额偿还本息,债券到期的第二个财务预算年度,消减地方“三公经费”的开支.一定程度上,构建预先承诺制度可以消解部分地方政府财政支出压力与偿债能力偏弱无权发债的矛盾.以税收返还作为还款抵押又对债权违约的风险,进一步强化了地方政府预算硬约束.

(三)发债资格预判指标体系

分税制下,大量隐行债务、隐形担保存在,我国地方政府债务结构分散,形式多样,不同类型债务到期时间各异,某一个或某几个指标难以对发行债券资格与发债规模准确定位.换言之,与公司债券发行不同,研判地方政府是否具有发债资格,无法通过诸如“最近三年平均可分配利润足以支付债券一年的利息”、“债券利率不超过国务院限定的利率水平”等简单的数值化对比完成,发债资格的研判参照体系至少应由政府偿债能力、社会应债能力、地方政府经济实力等要素构成. 第一,将地方政府偿债能力作为确定发债主体资格的首要因素.检视国外地方政府债务管理经验,在对资格限定与规模管理上通常用债务偿债率、负债率、利息支出率、新增债务率等一系列

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第二,社会应债能力是决定地方政府债券发行规模的基础性因素.地方政府债务规模以其所有掌握与运用资源的最大量为上限.确定地方政府能够发行多少资格与规模还应要考虑社会应债资源的实际存量,社会应债能力的大小与社会公众可支配收入和储蓄存款余额的多少直接相关,其为地方政府综合实力的体现之一,也是将其转化为地方政府债券投资的可能性.公众可支配收入与存款余额同社会应债能力正相关,保障资金流动性,地方债券拓展市场需求空间.可支配收入.

(四)信用评级制度的角色定位

由于完善、客观的地方政府信用评级体系阙如,地方政府融资平台的运作中,地方政府多以政府信用或土地作为抵押,地方政府的还款意愿被大而化之地屏蔽,而政府信用表现出来的模糊性、任意性又刺激了地方政府的融资热情与违约预期.由此,一旦有条件地放开地方政府自行发债,应当重新审视信用评级在债券发行中的角色定位.以剔除道德风险为前提,信用评级制度立基于信用风险之上,信用风险源于偿债资金或收入来源的极大不确定性,由此引发的偿债不能,继而引致违约的发生,信用风险评价正是对这种违约可能性测度.所以有学者认为,信用评级可以防范地方政府债券发行风险,然而笔者认为,对地方政府的信用评级是提前预测违约风险的重要步骤,而我国目前中介机构的信用评级要么不切实际,只是做表面文章,要么为了迎合发债人而故意做出虚假的评级结果,并没有经过严格详尽的调查收集信息,所以评级结果对违约风险的分析并无多大帮助.然而,现行地方政府信用评级制度的种种弊端不能成为对其弃之不用的理由.分税制下,使用信用评级制度虽然并不能消除地方政府违约风险.但是获得发债资格的地方政府以信用评级作为指标,可以作为发债规模的参考指标之一.易言之,信用评级并非地方政府获得发债资格的前提,而是在通过其他指标体系评判获得发债资格后,其信用评级等级作为其发债规模的一个判定指标.

四、配套措施的建立与完善

(一)政府政绩评估标准调整

对地方政府债券风险控制是一项复杂的“工程”,而将官员政绩评估标准向多元化方向引导是其中重要环节.现行的干部晋升制度诱使政府官员去关注任期内的“政绩工程”.在现有干部晋升的激励机制下,地方官员更有动力发行更多的地方债务以支撑做出“政绩”,同时,在地方债务偿还追责机制软约束下,本届政府借债下届政府还债的因素叠加下,地方政府更有了违约的双重激励.改变唯GDP作为政绩考核标准,将债券违约率,居民满意度、城乡居民就业与收入、环境质量等多种（下转第153页）（上接第151页）评价指标纳入地方政府考核体系.能在一定程度上消减地方官员“花别人的钱,升自己的官”的投机动因.

(二)信息披露制度的构建

我国地方政府举债的相关信息仍然局限在权利体系之内,通过内部的评价,采取上下级间的模式发行和分配额度.这样,在地方政府之外的投资主体就很难评估地方政府诸如信用情况、财政信息、还款计划和举债目的与资金来源财务状况等的真实信息,形成举债的信息不对称.这样既不有利于投资者提高举债资金使用率和监管地方政府,又不利于对市场做出正确的判断.由此有必要健全与完善发债地方政府信息披露制度.完善的信息披露制度一定程度上因此要将隐性债务显性化、透明化,有利于提高资金使用效率,加强资金监督力度.

(三)厘清地方政府事权

我国法律对于各级政府事权界定不清,比如哪些事务为专属,哪些职责属地方与共担.梳理我国现行法律法规对于“地方性事务”的界定并无精细化的框定与阐释,比如,《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第5款规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”.“县级以上地方各级政府”包括县、市、省.改善法律对其大而化之的描述,厘清地方政府的事权一定程度上有益于将测评其发债规模,提高资金使用效率,减小违约风险.