城镇化进程中基础设施建设融资问题

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2012年经济工作会议明确提出,要“积极稳妥推进城镇化,着力提高城镇化质量.城镇化是我国现代化建设的历史任务,也是扩大内需的最大潜力所在等”.在未来一个时期,加大城镇基础设施建设将是黑龙江省各级政府工作重点之一.如何进一步优化地方政府投融资方式和相关管理运行机制,已成为当前亟需解决的课题之一.

一、黑龙江省城市基础设施建设支出保障能力概况

据亚洲开发银行两年前在吉林省和黑龙江省开展的一项政策研究显示,近年来黑龙江省财政支出总量处于全国下游水平,人均财政支出水平处在第10名左右.从2000年至2010年,黑龙江省的财政自给能力系数(本级政府负责征收的收入/本级公共支出)不足0.5,平均值为0.4左右,财政收入缺口超过60%.相对于逐年繁重的“刚性”支出任务,黑龙江省财政自给能力不足问题逐渐加大,不得不靠财政更多的转移支付来维持.同时,省以下各级政府财政收支区域差异较大,长期以来,部分县级财政拮据,工资支出过大,公用经费短缺,仍然属于典型的“吃饭”财政.

由于经济欠发达,加之财政收入占GDP比例偏低,黑龙江省公共财政保障能力偏低,造成许多基础设施建设的历史欠账.例如,2009年,城市用水普及率仅为86.6%,低于全国平均水平(96.1%)9.5个百分点;全省平均城市污水日处理能力仅为301万立方米,集中处理率为54.6%,比全国平均水平低8.8个百分点,在省级排名第25位之后.人均城市道路面积9.4平方米,低于全国平均水平(12.8平方米)40%;每万人拥有公共汽车10.1辆,低于全国平均水平(11.1辆)10%,基础设施建设相对滞后也对投融资环境起到了负面掣肘作用.

二、城市基础设施建设主要融资途径

在城市基础设施建设方面,除必要的财政资金投入外,我国各级地方政府的融资渠道大体包括六个方面,即开发性贷款、商业银行贷款、信托计划、财政部的地方政府债券、地方政府债券、地方政府融资平台债券.

(一)开发性贷款.1999年以后,国家开发银行建立了一套变通的信用结构,即由地方政府将规划中城建项目集中“打捆”,由地方政府的一个代理机构――通常是各地的城市建设投资公司(通常是国有独资公司,也就是目前通称的地方政府融资平台)作为借款人承贷.后者对于其运营收入不足以偿还贷款本息的部分,往往要求地方政府做出相应承诺,从地方本级财政预算安排补贴资金,偿还融资平台到期债务.

(二)商业银行贷款.即各个商业银行对开发性贷款的模仿跟进,值得一提的是,此类投资中部分是出于商业化目标的市场行为,但不排除其中一些贷款决策可能来自地方政府行政干预或压力,特别在一些经济不发达、信用环境不良的地区更是如此.

(三)信托计划(Trust Plan).此种融资方式在西方发达经济体一度非常盛行,但对委托人而言,投资环境的外部性决定了此种融资方式具有较高风险和较大不确定性.国内部分发达省市也进行了一些尝试,例如,上海爱建信托投资有限责任公司曾于2002年推出“上海外环隧道项目资金信托计划”,为当地政府融资平台融资.出于各种原因,中国的信托业一直是金融风险高发领域,经历了数次行业整顿仍然无法实现稳健经营,信托公司和银信合作模式仍是银监部门监管重点.

(四)财政部的地方政府债券.2009年,为应对国际金融危机冲击,国务院同意财政部代地方政府发行2000亿元地方债券,“由财政部代理发行并还本付息”,当地方政府不能还债时,政府将代为偿还,这种地方债券实质上属于特种用途国债.2010年,财政部代理发行地方政府债券2000亿元;2011年,财政部代理发行地方政府债券的计划仍然为2000亿元.


(五)地方政府债券.中国目前尚没有以地方政府为主体发行过此类债券,拟议中的地方政府债券,即由地方政府直接发行债券,类似于国外市政债券中的一般责任债券,需以地方政府未来全部税收收入和负债能力作为偿债资金来源.

(六)地方政府融资平台债券.中国地方政府融资平台债券(或者城投债)出现于20世纪90年代,在2008年之后得到较快增长.目前,中国地方政府融资平台债券以项目收益作为还款来源,绝大多数由地方政府提供担保,实质上是一种“准市政”的企业债券,类似于美国市政债券中的收益债券(Ine Bonds,本息偿还以债券发行企业所得或利润支付).

三、地方政府现有融资模式的缺陷

(一)运营手段单一,内需结构调整难度加大.

在过去几年新一轮固定资产投资热潮中,“融资平台+土地财政+打捆贷款”的融资模式应运而生,并在地方经济建设中发挥了重要作用.地方政府通过注入财政性资金、股权、国有资产存量、土地收益以及赋予特许经营权等方式对融资平台进行扶持,以地方政府信用作担保,获得打捆贷款,筹集所得资金用于所收储土地辅助设施建设,待完工获取土地升值收益后,偿还融资平台到期债务本息.土地出让收益已成为地方财政收入的重要组成部分之一,据财政部公布数据,2009年全国土地出让收入达到1.4万亿元,占GDP的比重高达4.6%,占地方本级财政收入比重则高达43.7%.

土地作为地方政府的重要资源和资产,具有储备抵押和贷款融资的功能,然而,土地资产的增值依赖于土地的深度开发,如果没有土地收益,这一基本融资模式就会失去存在的物质基础.只要土地价格始终在高位徘徊,地方政府及其融资平台就可以获得较稳定的流,用以维持这一基本融资模式运转.一旦经济周期放缓,土地泡沫破灭,价格大幅下跌,地方政府收入来源必然会锐减,信用无法兑现,债务负担高企.土地市场价格泡沫在很多一线城市已初露端倪,土地价格上涨又进一步推高了房价,从这个角度看,可以认为,地方融资平台“绑架”了土地财政,土地财政又“绑架”了高房价,高房价最终会削弱购房者消费能力,“挤出”城镇居民其他消费支出,从而给城镇化加速推进带来一定阻力. (二)融资渠道集中,系统性金融风险加大.

从表面上看,地方政府融资平台采取银行贷款、中期票据、各种“银信政”理财产品、资产证券化以及股权融资等多种方式筹资,一定程度上分散了金融风险.但从整体看,银行类金融机构不仅是融资平台贷款的主要提供者,也是其发行企业债和中期票据的承销商和主要投资者,信贷资金依然是融资平台最主要的资金来源.融资平台所形成的债务风险,依然集中在银行体系内,风险的积累、积聚将导致系统性金融风险不断增加.地方政府通过融资平台发行各种债券以及信托理财产品,将基础设施建设投资和其他政府活动产生的债务“信贷化”,也使地方的债务结构发生了变化.20世纪90年代,地方政府负债主要以行政性支出欠账为主,包括拖欠机关和事业单位工资、粮食补贴、社保资金缺口等,而近年来,直接债务增速越来越快,地方政府利用企业债、中短期票据以及各种金融产品获得的资金规模迅速扩张,从银行类金融机构借款的占比越来越大.这些资金中的大部分投入到投资回报率相对较低的大型公共建设领域,将给地方政府埋下潜在债务隐患.一旦经济增长预期下调,土地价格下跌,融资平台偿债能力减弱,必然会波及银行类金融机构,并有可能诱发系统性金融风险.

(三)增信方式固化,地方财政隐性风险加大.

地方政府融资平台是地方政府融资的“壳”,平台的债务融资,一般都采取了财政收入担保、各类资产质押、第三方担保等多种方式增信.这些增信手段与地方财政收支能力密切相关,地方财政将承担最终还款责任,由此形成了财政隐性担保以及连带风险.对于有收入的基础性项目,以项目收益或土地作为抵押融资,地方财政承诺兜底责任;对于没有收入的公益性项目(公益类基础设施建设中有相当比例都是此类项目),还款资金纳入以后年度财政预算.实质上,这种做法形成了当年地方财政隐性赤字,换言之,是透支了以后年度地方政府财力.

(四)隐性负债增加,地方政府债务调控难度加大.

出于对举债风险的考虑,目前,除了国家统一向国际金融组织和外国政府举借的政府主权外债转贷款之外,我国相关法律法规不允许地方政府发债和直接从银行贷款,也不允许为项目、公司的银行贷款提供任何形式的担保,以防止地方政府过度负债形成债务风险.在发债和贷款这两个最主要的外源性资金融资渠道被堵住之后,一些地方政府不得不较大程度依赖于各种非规范手段融资,弥补基础设施建设资金缺口.这些以变通的、非正规方式进行的融资,负债形式除了银行贷款,还有各种资金信托、往来款拖欠等,未纳入地方政府预算统一管理,负债总量难以控制,地方政府也缺乏有效调控手段来规范约束地方政府的融资行为、控制地方政府的债务风险、保障资金使用的安全性和有效性.在地方政府必须提供基础设施与公共服务的供给和承担,促进地方经济社会发展责任的情况下,隐性负债及其隐患如不能有效防范和化解,将导致债务风险不断累积,并使隐性负债成为地方政府弥补财政缺口的显性常态.

四、基础设施建设融资模式转型建议

(一)整合存量资源,以“战略控股”方式催化融资平台转型.

在地方政府对融资平台的改组改造过程中,除沿袭以往做法,通过土地等各类资产注入来扩张平台规模的“内生式”发展模式外,已有重庆、四川、辽宁等约20个省市先后出现融资平台向“战略控股”转化的趋势.融资平台在目标定位、功能发挥、发展方向上,主要呈现如下三方面趋势:一是领域综合化趋势.在以往城建投资领域之外,融资平台开始承担起地方产业升级任务,并积极强化资金与项目之间的有机衔接,提升地方政府资产与资本控制效率,有效隔离潜在债务风险;二是分工协作化趋势.政府组建专业融资平台逐步展开,如沈阳市新组建三大专业平台:基础产业投融资平台、工业投融资平台、农业投融资平台,各平台通过分工协作,合理扶持当地经济持续均衡增长;三是经营市场化趋势.“战略控股”平台在逐步弱化项目建设职能的同时,转以资产和资本经营作为主攻方向,以摆脱平台成立之初被动承接各路资金、转手用于城市基础设施的“空壳”地位.同时,一些平台还承担其对地方产业项目进行整合的功能,如通过整合地方性稀缺资源,放大对区域经济持续发展贡献度.

(二)服务实体经济,打造地方金融控股公司加速产融结合.

在应对国际经济危机的过程中,多数地方政府从单一关注投资拉动效应,转而注重发挥金融集聚效应,关注焦点也从国有及股份制银行逐步转向地方性金融资源领域.例如,陕西、天津、广东、上海、江苏、安徽、重庆、山东、四川等九省市相继出现组建“金融控股”平台迹象,以此整合地方性金融资源融资潜力,初步形成完全有别于以往城投公司模式的,与“战略控股”方式相呼应的政府类融资平台发展新模式.在这种模式下,地方政府通过地方性金融资源集聚方式打造地方金融控股公司,构建全新层面的“金融控股”平台.

(三)强化机制创新,引导非公经济参与城市基础设施建设运营.

对于有长期收费权为长期收益保障的城市基础设施建设,可以考虑采取公共与私营部门合作方式(Public-Private Partnership, 简称PPP)筹集基础设施建设资金,提高建成设施管理和运营效率,这种做法在国际上有成熟度和认知度,也契合国家提倡的支持非公经济发展的总体战略.通过PPP模式筹集建设资金,需要从以下几方面逐步完善政策和市场环境:一是建议将公私营部门合作战略纳入各级政府经济社会发展规划,面向民营资本放开基础设施建设和运营市场,并建立城建、财政、物价、税收等部门的协同工作机制,共同做好新融资框架的筹划和监管工作;二是鉴于目前对民营资本参与基础设施运行的信贷政策未明确,建议各级政府与当地金融机构加强沟通,出台信贷政策鼓励PPP模式快速发展;三是鼓励民营资本作为投资方,参与前述由政府主导的“战略控股”和“金融控股”进程,在各级政府统一监督指导下,切实提供公共资产建设和运营服务,与国有资本一道,协同服务于区域经济社会更好更快发展;四是建立健全用以规范PPP模式运行的激励约束机制,规范民营资本对城市基础设施的经营行为,维护整饬有序的市场秩序.

(四)拓展国际视野,加快引进整合国际智力资源为我所用.

目前,地方政府在加快基础设施建设过程中,往往把工作重心放在解决融资问题上,对资金后续运行管理重视程度有待进一步提升,同时,在资金配置效率评估、投资成本效益控制、资金来源结构调整等方面,地方政府缺乏专门机构或部门进行系统研究并向政府决策层反馈信息.世界银行和亚洲开发银行等国际金融机构凭借其广泛的业务延伸和雄厚的专家库储备,在这些方面有着得天独厚的智力资源优势,我省在与国际金融机构的知识与智力合作方面,应立足于省情,逐步拓展知识合作的深度和广度,更多引进国外先进融资和金融管理理念,有针对性地解决地方政府的实际问题,提高地方政府资金的管理和运行效率.

(作者单位:黑龙江省财政厅国际金融处)

责任编辑:洪峰

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