会计委派制的利弊

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摘 要：会计委派制是改革会计治理体制的一项重大举措.从会计委派制试行以来,在提高会计信息质量、规范会计行为、强化会计监督职能、降低财务监控成本、加强企业内部经营治理、防止腐败,减少国有资产流失、维护和保障所有者权益等方面,取得了显著成效,但也存在一些问题.文章对会计委派制的形式、实际成效进行了论述,分析了实际工作中存在的问题,提出了相应建议.

关 键 词 ：会计委派制 积极作用 弊端 建议

中图分类号：F233 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2013）04-187-03

一、会计委派制的涵义、形式

(一)会计委派制的涵义

会计委派制是政府部门或企业产权所有者以所有者身份,委派会计人员代表政府或企业产权所有者监督企业资产经营和财务状况的制度.会计人员的组织关系、人事关系、工资福利待遇等均由政府部门或产权所有者负责,使会计人员更好地履行会计核算和会计职能,对所在单位的经济活动进行直接地反映和监督.

(二)会计委派制的形式

1.行政事业单位的会计委派制形式.直接管理形式：以政府名义向所属的行政事业单位直接委派会计人员,并对委派的会计人员进行直接管理.

对行政事业单位实行集中核算制度：其主要形式是由财政部门成立行政事业单位财务会计核算中心,由财政部门统一管理会计人员.对资金结算和会计核算工作实行“集中核算、分户管理”,融会计服务与监督管理为一体.

2.企业的会计委派制形式.财务总监制.由产权管理部门向国有大型企业委派财务总监,或集团公司向子公司委派财务总监.通过一定程序进入公司董事会,承担监督国有资产营运、重大投资决策以及审查会计报表等职责；对重大财务收支活动,实行与总经理联合签字制度.

委派会计负责人.由财政部门或财政部门和企业主管部门联合向国有中小型企业委派会计机构负责人或总会计师,管理体制按照“统一管理,统一委派,分职任免”的办法.

3.乡镇集体企业、农村经济组织会计委派制形式.委派会计主管人员.由乡镇政府统一管理所委派会计人员.

账目集中核算管理.建立“会计楼”的模式.即企业会计人员在“会计楼”集中办公,并定期轮换会计人员,会计人员的工资报酬统一由“会计楼”管理发放.

二、完善财务总监委派制的措施

1.明确委派财务总监的职责.

2.建立各种制度.企业集团应建立与财务总监委派制相配套的各项制度,如对委派财务总监的资格确认制度、业绩考核制度、奖惩制度、报告制度、述职制度、培训制度以及轮换制度等,以保证财务总监委派制的顺利实施.

3.提高委派财务总监的素质.从财务总监本身角度看,使工作到位,更要不断提高和完善自身素质.除了应具有坚持原则、奉公守法、客观公正、光明磊落、清正廉明、严以律己等基本素质外,还应具有熟练的财会技能、丰富的法规知识和较强的组织能力.

4.制定内部管理办法.在国家相关法规尚未建立健全的情况下,一些大型国有企业集团可以参照一些地方的做法,根据自身业务的特点,建立集团内部的《财务总监委派制度的暂行管理规定》.

5.实行回避制.不要将选聘的财务总监派往其原来工作的单位,不要派往其亲友任企业主要负责人的单位.实行轮换制,财务总监的工作单位以每3年轮换一次为宜.实行定期考核制.实行公开选拔制.

三、会计委派制的优势及弊端

(一)会计委派制的优势

1.会计委派制的试行,促进了市场经济秩序的进一步规范.会计工作是经济管理工作的重要组成部分,会计信息是国家制定经济法律、法规和政策制度的重要依据,会计机构和会计人员是贯彻执行国家法律、法规和正确处理各方面利益关系不可逾越的重要环节,会计秩序直接影响整个经济秩序.试行会计委派制度,就是通过稳定会计人员的地位,保证会计机构和会计人员不受干扰地正确执行国家经济政策,提供真实、客观的会计信息,强化会计基础工作,维护正常规范的会计工作秩序,为整个市场经济的协调有序健康发展奠定基础.云南省昆明市粮食局实行会计委派制后,会计人员通过强化财务成本约束.提高企业理财水平等手段,减亏1473万元,成为全省粮食系统唯一盈利大户.

2.会计委派制度的试行,促使政府强化管理职能,提高宏观调控能力.经济体制改革客观要求转变政府职能,实行政企分开,过去由政府直接管理企业的做法得到了改变.但是,旧的管理方式舍弃了,新的管理方式还没有完全建立,在这种状态下,一方面财政预算收支平衡难度大,可用财力十分有限；另一方面,大量预算外资金体外循环,许多关系到广大人民群众切身利益的事情,因为资金不足而不能及时办理,在一定程度上影响了政府形象.而试行会计委派制度是政府实现宏观调控的有效手段.

3.会计委派制的试行,有利于加强国有资产的管理,防止国有资产流失,从源头上预防和治理腐败.国有资产流失现象在我国比较严重,不仅在企业,行政事业单位也存在着.国有资产流失是经济领域一种严重腐败现象,它的产生虽然与多种因素有关,但会计职能不能正常发挥作用却是一个重要原因.会计机构、会计人员是每个单位资金运转的管理核心和枢纽,会计人员是资金的直接调配者,因此,会计职能作用发挥的好坏直接影响到本单位资金周转的正常性、合法性和效益性.改革传统的会计管理体制,实行会计委派制度,可以保证会计工作的相对独立,加强会计监督职能,使会计监督权与生产经营管理权相对分离和相互制约,能够有效地加强国有资产管理,防止国有资产流失,是加强国有资产和财务监管的有益尝试.湖南省怀化市鹤城区2000年实行财务总监委派制后,共查出账外资产1186万元.

4.会计委派制的试行,有利于我国当前财政管理体制改革的顺利推行.目前,我国已进入财政体制改革的重要阶段,财政体制改革的主要内容就是实行部门预算、政府采购和国库集中收付制度.试行会计委派制度,不但能解决会计基础工作薄弱、会计信息严重失真、预算外资金管理松驰等问题,而且还能推动财政管理体制改革的进展.因此,行政事业单位推行会计委派制度试点,要结合实行部门预算、政府采购、国库集中收付制度等财政管理制度改革,处理好试行会计委派制度与改革财政管理制度的关系,实行行政事业单位会计集中核算制.在各级财政部门设立会计集中核算的机构,对行政机关和由财政拨款的事业单位进行统一会计管理.在不改变单位资金所有权、财务自主权、支出审批权的前提下,对会计核算、资金结算、银行账户、财务收支等实行集中管理,为进一步改革财政体制,构建符合我国社会主义市场经济要求的公共财政体系框架,打下良好的基础. 5.会计委派制的试行,使会计人员有效地摆脱对所在单位的依附关系,工作相对独立,有利于加强会计监督,发挥会计人员的职能作用.我国各单位现在实行的会计管理制度是任命制,会计作为一种管理活动直接依附于企业,会计人员成为企业的一员,对经营者存在着利益和职业上的依附关系,这势必造成会计监督的不力.试行会计委派制度后,会计人员的组织关系、工资关系、党团关系等,由委派部门或单位管理.从而保证了会计人员与受派单位之间保持相对独立,一方面降低了受派单位负责人对会计人员进行约束、控制甚至打击报复的可能性,消除了会计人员的后顾之忧,使会计人员敢于进行会计监督；另一方面,割断了会计人员与受派单位的经济利益联系,使其个人利益不受受派单位经济状况的影响,降低了会计人员成为“内部人”的可能,从而加强了会计人员进行监督的意愿,有利于会计人员依法独立履行职责.

(二)会计委派制的弊端

1.会计委派制缺乏法律依据.目前为止我国还没有一条法律规定会计人员应采用委派制,尽管《会计法》第五条规定：“国务院财政部门管理全国的会计工作.地方各级人民政府的财政部门管理本地区的会计工作.”但只是规定财政部门管理会计工作,并没有规定企业的会计人员须由财政部门委派.因此,委派制缺乏必要的法律支持,不应强制企业执行.

2.会计委派制与现代企业制度相背离.首先,会计委派制违背了现代企业制度的基础和根本要求.建立现代企业制度是我国企业改革的价值取向,其主要内容是产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学.现代企业制度最根本的要求是,现代企业必须是自主经营、自负盈亏、自我约束和自我发展的法人实体.而会计委派制剥夺了会计人员的任命权,将权力集中到了政府部门手里,割裂了会计与企业之间天然的血缘关系,这是其最根本的缺陷.其次,会计委派制违背了现代企业制度下责任与权利的统一关系,将会计人员置于“两难”的尴尬境地.会计委派制能够实现的前提条件必须是国家与企业的双重领导机制能够协调一致,形成事实上的一个命令源.会计委派制一方面意味着权力结构在很大程度上的外倾化,另一方面意味着动力结构基本内倾化.权力结构和动力结构的脱节,导致了企业会计人员责任与权利的脱节.在现代企业制度下,企业与国家在利益分配、目标、管理等诸多方面存在矛盾,当国家与企业存在矛盾时,委派的会计人员怎么办?倾向国家就可能被“炒鱿鱼”或“穿小鞋”,偏向企业又与会计委派制的初衷相悖,会计人员必将处于两难境地.

3.会计委派制不利于充分发挥会计的职能.会计的职能有核算、监督、预测、分析、决策,而会计委派制使委派的会计人员与企业格格不入,只强调会计的核算和监督,弱化了会计的预测、分析、决策等其他职能,使会计这一领导的参谋没有了用武之地,不利于会计管理职能的整体发挥.

4.配套措施滞后.委派人员的身份定位不明确,委派会计的工资福利待遇悬而未决,各个地方发放制度不统一,影响会计人员的工作积极性.委派人员的素质函待加强,合格的委派人员应具有较强的素质,要通晓国家政策和法规,掌握会计和审计的专业知识,熟悉企业的生产特点和工艺流程.但是现有的委派人员对于上述知识的掌握参差不齐,需要加强委派人员的后续教育.

四、对搞好会计委派制的几点建议

(一)改革委派会计人员的管理体制

1.在会计委派制实施以前,会计人员是单位的一员,由于受工资、奖金、升迁等各方面因素的制约,对领导往往唯命是从,不能有效地行使会计的监督职能.因此,实施会计委派制,应首先从改革会计人员管理体制入手,将委派人员的编制和工资明确在财政部门或其相应的会计委派管理部门,使委派会计人员能够理直气壮地执行自己的职责.其次要健全和完善委派人员的后续管理机制,提高他们依法理财的积极性和自觉性.在会计人员的管理上,尤其要注意不应存“另类编制”.这样,容易挫伤委派会计人员对自己从事会计工作的积极性.因此,对委派人员与财政系统内部人员应一视同仁,除按规定正常的轮岗外,可根据其表现和工作需要在财政系统内部进行流动.这样,即可引进竞争机制,又能为长期从事财政管理的干部提供到一线实践的机会.此外,对委派人员建立述职和奖惩制度,使综合素质高的委派人员脱颖而出.

2.强化会计委派的服务职能.强化委派人员的服务意识,自觉与单位融为一体,积极提出合理化建议,使财务管理在促进各项事业发展中更好地发挥作用.其次要严把选人关,确保把业务能力强、政治素质高、组织协调能力好的人选进会计委派队伍.同时要抓好委派人员的继续教育,让他们及时地掌握新的政策法规,不断提高业务素质.同时,会计委派机构要简化工作程序,改善服务态度和质量,提高工作效益.

3.理顺管理机构内部关系,提高综合管理水平.会计委派制是一项庞大的系统工程,政策性强,涉及范围广,社会影响力大,是经济和人事制度的一项重大改革,仅靠财政部门的努力不足以创造实施会计委派制的必要条件,诸如有关实行会计委派制的许多立法问题,部门之间权力划分与协调配合问题,委派会计的地位及待遇问题等等,要解决这些问题就必须通过持续不断的宣传,引起各级领导,尤其是高层领导人的充分重视,既要解决宏观的协调问题,又要解决具体单位领导的支持与配合问题.在会计委派制实施以前,各地大多出现了预算外资金管理和政府采购制度.实施会计委派制应当与预算外资金管理,政府采购制相互协调和配合,避免造成新的浪费和增加财政负担.实行会计委派又同时实行“收支二条线”管理的单位,预算外资金管理的责任应主要由委派人员承但,可实行预算外资金管理机构审批月份或季度的开支计划,由委派人员负责日常监督和管理,预算外资金管理机构不再进行日常检查,可以集中精力对大的资金流向予以监督和控制.而政府采购机构可尝试与会计委派管理机构予以合并,既可减少人员编制,减轻支出负担,又可以保证政府采购实施的效果.加强对会计委派制的宣传,提高各级领导对会计委派制的重视程度

（二）建立和完善会计委派制相关的法律保障体系 1.要修订与之相关的《公司法》、《企业法》等法规,对有关职责权限进行明确的界定和划分,明确会计职权,明确委派会计人员具有管理和监督的双重身份.

2.《会计法》要明确允许各级财政部门制定灵活多样,切实可行的会计管理模式.在财经法规中突出会计工作的重要地位,实行政企分开,政府更应该通过对会计人员的规范化、制度化、法制化的统管统派,以消除会计信息失真的现象,遏制由会计行为所滋生的各种奢侈浪费及腐败行为,使会计改革及会计操作步入良性运作的轨道.

3.加强对委派会计的管理,明确会计职权,确保依法成立委派会计的专门管理机构.目前对委派会计的管理,各试点地区基本上处于各行其是的状态,或管理混乱,或管理失控.究其原因,除了缺乏管理经验外,没有专门的委派会计管理机构是重要原因之一.建议各地应根据本地实际情况,尽快成立会计管理局,管理区域会计人员的应聘、委派事宜.制定应聘、委派计划,办理与各单位申请聘用会计人员的协约书,约定会计人员工作范围、内容和各自的权利义务以及应承担的责任；规划会计人员的培训、发展与预测供求情况,负责考核会计人员的业务素质和思想素质；认定会计人员的上岗资格、颁发相关.

4.健立健全委派会计再监督制度,尤其是加强社会监督机制.会计委派制这种全新的会计管理模式,不失为解决目前会计领域出现的一些问题的有效举措,但不是医治会计信息失真的灵丹妙药,因此要加强会计监督体制的建设.

（1）加强会计监督体系建设.完善国家监督、社会监督和企业内部监督三位一体的会计监督体系,要尽快加大国家监督的力度,严惩违法者,同时加强注册会计师的执业监督,使社会监督真正成为维护社会主义市场经济秩序的“经济”.

（2）建立委派会计人员的激励机制,把会计人员的工作成果与经济利益挂钩,形成对会计人员可靠利益保障机制,充分调动会计人员的监督积极性.

五、结论

会计委派制作为一个新生事物,其产生有其特殊的历史背景.在由计划经济向市场经济过渡的过程中,由于经济监督体制不完善导致了财务会计工作秩序混乱、所有者缺位及&#

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