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科技发展日益成为支撑社会、经济发展的重要引擎,然而随着科技建制规模的日渐庞大,科技发展面临的问题也愈发复杂化,这就导致管理科技的难度也随之快速增加,在这种背景下如何有效地处理科技发展中遇到的诸多问题,就是当下世界各国科技管理的核心问题.我们从科技政策角度入手来分析这个问题,毕竟科技政策是当下对科技发展影响最大的外生变量.由于我国的政策制定主体仍然锁定在精英制定主体的模式上,这种政策制定模式已经无法处理大科学时代科技发展所面临的复杂局面,为了彻底扭转这种局面,提高政策质量,我们必须改变传统的政策制定范式,引入外部智力资源,提升政策制定的知识内涵,并最大程度上限制行政部门日益泛滥的自由裁量权问题,加快政策制定主体的转型.这就是本文建议加紧成立国家科学顾问委员会的初衷所在.
为了有针对性地提高科技政策的质量,我们需要搞清楚当下的科技政策的内容结构,并从中发现问题的所在.在笔者看来,科技政策的内容可以拆分为三个维度：首先是科技维度；其次是政治伦理维度；第三是政策价值维度.以往我们制定政策,仅仅考虑一项科技政策所涉及的主要科技问题,而很少关注与此相关的政治伦理维度与价值维度,导致即使政策问题诊断准确,而政策运行结果却很糟糕的局面,这才是我国科技政策制定质量长期低下的主要原因.之所以会出现如此大的疏漏,是因为我们的政策制定范式决定的.通常来说,我们的科技政策制定主要是行政部门牵头,组织或者委托某个专家组来完成政策草案,在此基础上,行政部门再根据自己的偏好做出修改意见.由于行政部门内部的专家面临职业选择的两难困境：如果完全转向技术性的发展轨迹,在官僚系统内部就会被边缘化；如果完全行政化,久而久之,则不可避免地造成技术水平的整体下降,从而无法制定出高水平的政策.为了弥补这种困境,行政部门基于特定的心理偏好,选定的专家组也基本上是具有高度趋同偏好的一群人,他们对行政部门具有高度的依附性,导致政策制定无法从根源处弥补政策内容的制度性缺失,从而促使政策制定模式锁定在一种习惯性陷阱中.为了打破这种怪圈,亟需引入一种外部智力资源,既可弥补行政部门知识退化的不足,又可以越过既定群体的习惯性偏好的陷阱,这种力量就是独立的国家科学顾问委员会.
从政策制定角度而言,一项高质量的科技政策,不仅需要对科技问题进行正确处理,还要高度关注此项政策涉及的政治伦理问题,即是否符合伦理原则,比如无歧视的公平原则、对于政策手段与目的的伦理约束等；对于大多政策受众来讲,该项政策的价值原则包含两方面的体验：政策体现的价值观与政策受众的价值观是否趋同,这是政策获得社会认同的基础.其次,任何科技政策的制定背后都涉及到资源的配置问题,所有政策在资源配置上都应该最大限度上达到提高整个社会福祉的目的,力争符合帕累托最优模式,按照功利主义的原则,就是满足最大多数人的最大幸福,如果政策不能体现这个价值原则,那么政策出台后的社会运行阻力会快速上升,导致政策效率无端损失.
为了实现上述目的,我们亟需设立国家科学顾问委员会,以此来保证政策内容的科学维度、伦理维度与价值维度被同等重视,这也就是所谓的结构诱导性均衡.科学顾问委员会原本是美国在二战后期开始尝试的一种制度安排,它的初衷是利用政府外部的智力资源为总统提供全方位的科学咨询与建议,并参与重大决策.因此,美国学者希拉·贾萨诺夫把科学顾问委员会称作“第五部门”,由此可见它的巨大作用.它的正式建制化是20世纪60年代初的事情,半个多世纪的历史经验证明,这项制度创新对于政策质量的提高发挥了重要作用.作为一种独立的政策建议与咨询机构,它的最大功用就是拓展了政策问题视野并遏制了行政部门在政策制定中的过度自由裁量权问题,以及为日益增多的各种与科学有关的争议问题提供高质量的政策建议.
客观地说,中国科技政策质量之所以比较低,就是因为行政部门凭借垄断性权力拥有的过度自由裁量权,随意切割政策问题域,而无需顾及一项政策潜在的伦理维度与价值维度,或者仅仅为了实现一个乌托邦式的美好目标,从不关注手段的选择是否符合伦理原则.在政策工具选择层面,过分迷恋强制性政策工具,以牺牲个体的偏好与自由选择权来贯彻政策目标的实现,从而导致政策的认同度普遍比较低与运行阻力比较高的诡异局面.我们习以为常的政策失灵与政策冬眠现象,都是这种政策制定范式的必然结果.从这个意义上说,拟议中的国家科学顾问委员会的构成应该是这样的：在聘期上,任何级别的科学顾问,明确规定不得超过两届任期,委员会成员接受相关部门与全社会的监督；在岗位设置上采取少量固定岗位与多数流动岗位相结合的原则；在学科布局上,应该尽量包括从科技到人文的众多学科的学者,以此弥补政策问题确认中出现的问题域缩减的情况；在人员构成上,顾问委员会成员的来源要尽量多元化,包括政府、产业界、学术界、社会公众等各个层面,照顾到各个群体的利益；在隶属关系上,国家科学顾问委员会应该是一个直接隶属于国务院的独立机构,只有这样才能有效地遏制行政部门的过度自由裁量权,并为国家与社会提供独立的高质量的政策咨询建议与对策.
（作者单位：上海交通大学）