农地金融制度构建的目标、原则路径选择

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[摘 要 ] 农地金融是农村金融体系和农地制度的重要组成部分.构建农地金融制度对于促进农地流转、农业发展和农民增收具有重要意义.农地金融制度的构建应遵循公平与效率兼顾的原则及政府支持下市场化运作的原则,路径选择方面应注意制度安排与制度环境相契合,次级制度优先、诱导基础性制度变迁.

[关 键 词 ] 农地金融 制度构建 路径

[中图分类号] F832 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2012）03-0093-04

[基金项目]本文是国家社科基金项目《统筹城乡发展背景下的中国农地产权制度创新研究》（编号09CJL028）的阶段成果.

[作者简介] 刘欣欣（1975-）,女,山东文登人,天津商业大学经济学院讲师, 经济学博士,研究方向：转型经济学和农村金融.

一、构建农地金融制度的目标

(一)构建农地金融制度是完善农地制度、促进农地流转的重要途径

总体上看,农地制度作为一个大的制度系统,主要包括农地产权制度、农地流转制度和农地金融制度.按照诺斯关于基础性制度与次级制度的划分①,农地产权制度应是基础性制度,农地流转制度和农地金融制度应是次级制度,三者之间存在较为复杂的互动关系.

农地产权制度作为基础性制度,是农地流转制度和农地金融制度的基础.在农地私有制的国家,农地流转主要表现为所有权的流转,农地金融主要是以农地所有权进行抵押融资.而在我国由于农地所有权是集体所有,农地流转主要表现为两种形式：所有权流转（征用）、使用权流转.农地金融则是以农地使用权进行抵押融资,长期稳定的农村土地承包经营权是创建农地金融制度的重要前提.作为次级制度的农地金融制度和农地流转制度之间存在双向互动关系.一方面,有效的农地流转是构建农地金融制度的重要前提.长期以来家庭联产承包责任制的推行导致农村土地细碎化,经营规模较小,设立抵押的交易成本和风险较高,建立农地金融制度比较困难,因此只有通过合理有效的农地流转制度,实现土地的适度集中和规模经营,以一定规模的土地使用权抵押获得农业发展资金,农地金融才具有实际意义和可操作性.另一方面,农地金融制度的建立能促进农地流转的完善和规范,加快农地流转的进程.由于农业投入具有资金大、周期长、收益低等特点,资金缺乏是制约农地使用权流转需求的一个重要因素.农地金融制度的建立可一定程度上缓解农业企业、经营大户的资金短缺问题,增强农地流转需求.此外,农地抵押人若逾期不能清偿贷款,债权人将获得农地使用权,或将农地使用权进行拍卖或转让,这实际上也是土地使用权的一种流动或转移方式.

作为次级制度的农地金融制度的建立,对于明晰和完善基础农地产权制度有重要意义.农地金融制度的建立有助于提升农村土地资本的价值,明晰的农地产权制度能实现农村土地资本价值的合理分配.按照诺斯和托马斯的理论,在基础性制度变迁之前,很有可能发生的是次级制度变迁.“这种背离、修改或者绕开现存基础性制度安排的变化会不断地产生压力,从而引致对基础性制度安排进行更根本性的修改”①,产权界定不清、归属不明确是我国农地产权制度长期存在的根本缺陷.随着农地金融制度的建立并不断创新,从根本上变革农地产权制度的压力越来越大.

（二）通过农村土地使用权与金融的内在结合,实现土地使用权资本化的较高形式,使土地财产权益得到最大化的实现

农村土地不仅是一种重要的生产资料,而且是不可再生的稀缺资源和重要财产,因此土地具有资源属性和资本属性.马克思最早提出了收益资本化的思想,“任何一定的货币收入都可以资本化,也就是说,都可以看作一个想象资本的利息”.也就是说,当一项能够带来收益的权利能够进入市场流通并进行自由交易的时候,这种权利就被资本化了②.马克思所讲的土地资本化实际上是土地所有权的资本化.在我国农村土地集体所有的前提下,农村土地的资本化,主要指农村土地使用权的资本化,即农民将自己的土地使用权作为资本,进入要素市场,以各种形式获得土地资本的收益.农地使用权资本化运作的主要形式有：农地租赁、农地转包、农地入股、农地信托、农地抵押贷款及农地使用权证券化.以农地抵押贷款及农地使用权证券化为主要特征的农地金融,使农地使用权与金融有机结合,实现了农地使用权资本化的较高级形式.

农地使用权资本化将会使农民获得包括增值收益在内的土地收益的分配权,也就在土地产权上落实了农民的国民收入分配权,能够分享经济发展中应当属于农民的那部分经济成果,使土地财产权益得到最大化的实现.

(三)完善农村信贷体系,为农业发展提供中长期资金投入

伊万·怀特在《农场抵押融资》一书中指出,农民的资本需要是由两种形式的贷款提供的,即中长期贷款和短期贷款.中长期贷款用于支付地价,进行永久性改良,购置那些价值超过一年或两年农业所得的昂贵的生产设备.作为对这种贷款的担保,农民以其农地作抵押.短期贷款用于为从播种到收获期间生产的农产品筹集资金或用于支付农产品销售以前的经营费用.对于这种信贷的担保,一般采取动产抵押的形式或仅凭农民的个人信用记录贷款③.以农地作抵押的中长期贷款只能用抵押土地的净产出偿还,这就决定了这种贷款投放是一次性的、巨额的,而回收是长期的、逐渐的,这种资金回流特点与商业银行追求流动性、安全性、盈利性的经营原则相矛盾.因此,由农业信贷的本质特征所决定,农业信贷需要不同于工商企业信贷的特殊信用制度安排④.

在我国,由于农地金融制度建设相对滞后,农村金融机构（包括农村信用社、农业银行、农业发展银行等）的信贷活动主要集中在短期信贷领域,它们发放的贷款基本上都是一年以内的短期贷款,如购买种子、化肥等农业生产资料贷款、农产品购销贷款等.而对于支持农地的开发、改良、购置大型农业机械等需较多资金的中长期贷款则少有涉及.构建农地金融制度,农地经营者以农地使用权为抵押获得贷款,是减少中长期信贷风险恰当的中介形式,可以带动农村中长期信贷的发展,有利于完善农村信贷体系. 我国农业发展之所以中长期资金投入不足,很大的原因是资金来源渠道单一（主要依靠国家财政投入）,农业的资金需求和国家的资金投入之间有着较大的缺口.建立农地金融制度,扩大农业资金来源渠道,使农业生产者获得低成本的中长期信贷支持,对于改善农业落后的生产条件,增强农业发展后劲,加快农业现代化步伐,具有重要战略意义和现实意义.

(四)作为政府推行农业政策的一项重要工具

德国在19世纪初借助土地金融,实行了土地制度改革,以资本主义代替农奴制,称为“普鲁士道路”.美国亦运用土地金融推行其“耕者有其田”的扶持自耕农政策.作为发展中的农业大国,我国农业更需要政府进行适度的干预和政策调控.政府对农业的干预可以采取行政手段,也可以采取财政、金融等经济手段.农地金融制度则可以成为政府推行农业政策的一项重要金融工具.比如政府可以运用农地金融的适用对象、额度、利率、期限等作为调节手段,推行政府的农业结构政策、土地经营规模政策、农业现代化政策以及土地整治与开发等农业政策.在不同时期,政府的农业政策会有所不同,农地金融制度也可进行相应的调整.如政府的农业政策目标是发展土地适度规模经营、实现农业发展方式的转变,农地金融制度服务的主要对象应是专业大户、农业企业、农民专业合作社等规模经营主体,农地金融制度支持的重点是发展现代农业、高效农业.

二、农地金融制度构建的原则

(一)公平与效率兼顾的原则

在城乡统筹发展的大背景下,构建农地金融制度,既要充分考虑制度上的公平,符合大多数人的利益,特别是社会弱势群体——农民的利益不受侵害.充分尊重农民的意愿,提高农民的保障水平,保障农民的利益,又要最大限度考虑农地金融制度作为一项基本金融制度的效率问题,以实现其可持续发展.

(二)政府支持下市场化运作的原则

由于农地金融的贷款额度大、周期长、利率低等特点,促使追求利润最大化的商业性金融机构贷款呈现出非农化趋势.从发达国家农地金融制度的实践来看,建立农地金融制度,政府的积极参与和支持是一个关键因素.政府的支持主要表现在资金投入和政策支持两个方面.我国农地金融制度的建设应该是在政府适度干预和支持下,通过市场化运作形成一种有利于资本要素流入“三农”的金融激励机制.

三、构建我国农地金融制度的路径选择

(一)制度安排与制度环境相契合

农地金融制度作为一项制度安排,其绩效如何,取决于其与相关的制度环境（包括农村社会保障水平、农业保险、农村土地市场状况等）是否相契合.制约农地金融开展的制度环境方面因素有：

1. 相对于城市土地市场而言,农村土地市场发育缓慢.在农村土地市场上,尚无专业土地使用权价值评估机构和评估人员,土地使用权价值评估主观判断成份较大,实际价值难以合理确定,评估价值往往低于土地使用权实际价值.银行业机构难以准确认定土地承包经营权的实际价值,发放贷款的额度较低.土地使用权作为抵押品处置难度较大.一旦经营户出现贷款违约,银行难以处置抵押的土地使用权,较大程度上制约了金融机构开展农村土地承包经营权抵押贷款的积极性.

2. 与发达国家和地区不同的是,经济发展功能与社会保障功能并存,是二元社会结构下中国农村土地的一个显著特征.由于我国目前农民的社会保障体系尚未建成,土地承包经营权担负的不仅仅是生产要素职能,更重要的是农民的社会保障职能,失地风险为农民带来的潜在危害可能导致农民生存保障的丧失.作为生存之本的土地用来抵押,失地的风险让农民难以接受.要开展农地金融业务,需要适当剥离农村土地的社会保障功能.要建立农村社会保障体系,淡化土地的社会保障功能.

3. 农业风险保障机制不健全,农业生产者的预期收益不稳定.对农业生产者而言,不仅面临自然灾害风险,还面临农产品价格下跌等市场风险.由于农业风险保障机制不健全,农业风险无法实现社会化分担,一定程度上抑制了农业生产者申请农地金融业务的积极性.要完善农业保险制度,分散和降低农业投资风险,一方面要加快发展政策性农业保险,另一方面通过费用补贴等优惠政策,鼓励商业保险拓展农业保险业务.

从全国来看,上述农地金融制度环境（包括农村土地市场的发展、农村社会保障体系的完善及农业风险保障机制的健全）的改善,需要经历相当长的一段时间.因此现阶段,我国还不具备大规模开展农地金融的条件.考虑到我国各地经济发展水平、农村土地市场化状况及农民收入水平、社会保障状况差异较大,我国农地金融制度建设应分地区、分步骤、分群体展开,满足农地金融制度安排和相关的制度环境相契合的基本要求,实现农地金融制度的推进和农地金融制度环境改善的良性互动.

(二)次级制度优先、诱导基础性制度变迁

若孤立考察农地金融制度,其实它也是一个制度系统,由基础性制度和次级制度构成.前者指的是农地金融相关立法制度,包括土地法、担保法、物权法等；后者则是指农地金融的机构、组织体系、程序规则等方面的具体制度安排.构建农地金融制度为什么要选择次级制度优先,而不是先建立基础性制度?下面从经济学上的成本和收益的角度进行分析.

基础性制度与次级制度最明显的不同就是改变基础性制度安排比改变次级安排的成本高.基础性制度具有公共品的性质,是公共选择的结果,次级制度具有私人契约的性质.所以基础性制度变革的费用要大大超过以契约形式为代表的次级制度变革的费用.在我国农地金融相关立法制度,包括土地法、担保法、物权法等的修改需要广泛征求各方意见,由全国人民代表大会讨论才能通过,因此制度构建成本较高；而农地金融的机构、组织体系、程序规则等方面的具体制度安排,则是以各地方政府出台允许开展农地金融业务的条例（或规章）及农地金融机构出台具体业务流程的形式出现,因此制度构建成本较低.从收益方面看,农地金融相关立法制度的修改后的预期收益具有总和不确定性,很可能不是帕累托改进,如法律上允许农地抵押可能造成农民因失去土地而失去生存保障、收入差距扩大、耕地减少威胁粮食安全等.而农地金融的次级制度（至少在短期来看）预期收益具有确定性,通过合理有效地制度设计,可以基本兼顾地方政府、农地经营者、农地金融机构等利益相关者的利益诉求,具有帕累托改进的可能.综上,相对于农地金融的基础性制度而言,农地金融的次级制度的预期收益更具确定性,成本较低,因而变革的风险较小、利润空间较大.

选择农地金融的次级制度优先,并不意味着放弃或无限期的推迟基础性制度变革.事实上,恰好相反,农地金融次级制度的创建会使其基础性制度变迁的时间提前.制度变迁取决于人们对制度变迁成本—收益的判断.农地金融次级制度的创

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我国农地金融制度的建设要走次级制度优先,诱导基础性制度变迁这样一条路径.各地根据实际情况制定开展农地金融的具体方案和程序,并结合实施的绩效情况进行修正,待条件成熟后,修订完善土地相关法律制度,包括修改和完善《农村土地承包法》、《担保法》等相关法律,为农地金融业务提供法律支持.

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