美国金融监管改革计划的原因其影响

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摘 要 ：美国财政部于2008年3月推出了近80年来最广泛的金融监管改革计划,该计划引起了美国金融界各方的普遍关注和争议,正式实施该计划尚需时日,但一旦实施必将对美国金融监管和银行业运行产生深远的影响.次贷危机是促使推出金融监管改革计划的直接原因,也促使美国监管当局反思自20世纪90年代以来放松金融管制的实践和美国监管体系中存在的弊端.改革计划并非要实施更加严格的监管,而是对伴随金融创新带来的风险实施更加有效的监管,促进多元化监管体系的有效衔接,建立一个更加灵活、更有效率的监管机制.

关 键 词 ：金融监管；监管改革计划；次贷危机；金融衍生产品

中图分类号：F831

文献标识码：A

文章编号：1003―7217(2008)06―0011―06

一、引言

美国财政部部长亨利保尔森于2008年3月31日宣布,计划大规模改革金融监管体制,这项长达218页的计划涉及银行业务、地方保险经纪公司,以及房屋经纪等各个金融领域,这是自1929年美国经济大萧条以来最广泛的金融监管体系改革计划.该计划宣布后,引起了美国政经界的广泛争议和世界各国金融界的普遍关注.该改革计划主要内容包括七个方面：一是扩大美国联邦储备委员的监管权限,使其成为“市场稳定监管者”.美联储除监管商业银行外,还将有权监管投资银行、对冲基金等其他可能给金融体系造成风险的商业机构.二是新建监管机构“金融审慎管理局”,整合银行监管权,目前日常银行监管事务由5个联邦机构负责,日后由这个新机构统一负责.三是新建监管机构“商业行为监管局”,负责规范商业活动和保护消费者利益.以上为三大主要经济监管机构.四是新建联邦委员会“抵押贷款创设委员会”,负责制定统一的抵押贷款经纪人执照发放标准,以改变目前许多此类经纪人脱离联邦监管的现状.五是新建“全国保险管理局”,逐步开始由联邦政府负责监管保险业.鉴于目前美国保险业监管权分散于各州政府,联邦政府计划在财政部内部设立这个全国范围保险业监管机构以改变这种现状.六是扩大“总统金融市场工作小组”权限,由管理金融市场扩展到整个金融部门.七是裁撤财政部下属储蓄管理局,其管理储蓄机构职能由财政部货币监理署履行.虽然该计划要进入立法程序尚需时日,但是该计划是针对当前美国不稳定的经济金融形势提出的改革措施,体现了美国金融监管的未来发展趋势.那么,美国政府为什么会推出该计划,它会给美国的金融运行产生什么样的影响,该计划对我国目前金融监管有什么启示以下试对此作出分析.

二、美国政府推行金融监管改革计划的原因分析

在美国的历史上,金融体系和金融监管的目标经历了许多变化,往往经过大的金融动荡或是危机后,就会作出重大的监管变革.19世纪和20世纪初的一系列严重的经济萧条和金融恐慌促成了《1913年联邦储备法》的出台,并创建了联邦储备银行体系；在20世纪30年代的大萧条后,先后出台了《1933年银行法案》和《1935年银行法案》,通过实施银行存款保险等制度,银行体系从崩溃的边缘逐渐得到了恢复；2002年,由于安然事件的教训,通过了萨班斯法案,对银行的内部控制提出了更加严格的要求,如进一步缩短财务报告披露的滞后期,提高报告的及时性和准确性等.美国银行监管体系是一个逐步演变的过程,也被称为是“危机塑造的”.这次推出金融监管改革计划,也正是美国经济金融在经历较长时间繁荣后,突然出现了大的动荡和不稳定,究其原因主要有以下几个方面：

1．次贷危机引发的信贷危机、美元危机和股市危机是促使美国政府推进金融监管改革的直接原因.自2007年2月次贷危机爆发以来,危机愈演愈烈,花旗、美林、摩根大通、德意志银行、瑞士信贷第一波士顿银行、瑞银集团、美国银行等金融机构出现巨额亏损,花旗、美林、瑞银的CEO都先后易人.世界排名第五的投行贝尔斯登因出现巨额亏损,公司股价从60美元跌至2美元,被摩根大通协议收购,对冲基金行业中的一些最知名公司也蒙受损失,全球主要股市出现持续下跌,美联储和其他一些国家银行纷纷采取措施,对金融机构进行紧急救助.国际货币基金组织(IMF)于2008年4月8日在华盛顿发布了半年一度的《全球金融稳定报告》认为,次贷危机可能对金融系统和宏观经济产生重大影响,政策制定者必须立即制订应急计划或其他补救计划,以减轻更为剧烈调整的风险,同时还需解决当前动荡的根源.该报告预计美国房价下跌和抵押贷款拖欠情况的增加可能导致与抵押贷款市场和相关证券有关的损失总额达到5650亿美元,若加上美国发放的与商业房地产、消费信贷贷款和公司的贷款及发行的相关证券,潜在损失总额可能增加到9450亿美元.这一评估结果比此前所有经济学家和金融机构对这场危机损失所公开发表的预期都更为悲观.此前,对这场危机损失最悲观的公开评估来自德国金融监管局一份内部报告,报告预测,次贷危机可能带来的损失金额为4300亿美元,在最坏情况下可能会达到6000亿美元.美国金融市场一直鼓励创新与竞争,强调通过内生力量保持市场稳定的均衡,次级债曾经是作为资产证券化创新的成果,但不想却酿成了一场波及全球的金融危机.次贷危机暴露了市场自身无法克服的缺陷,从本世纪初开始,美国次级抵押贷款规模快速膨胀,从2001年1200亿美元增长到2006年的6000亿美元(见表1).在长达七年的时间里,监管当局没有对次级债市场给予合适的干预,就连格林斯潘本人也承认：“当时也了解到一些次级抵押贷款的问题,但确实没有意识到这种融资行为的严重后果等更没有想到它会引发如此大规模的市场震荡.”历史上曾多次上演由资产泡沫和相应而生的货币供应量增长导致金融市场崩盘的悲剧：从17世纪荷兰的“郁金香疯狂”,到18世纪“南海泡沫事件”、19世纪“铁路狂飙”,直至20世纪30年代的“大萧条”.虽然此次金融危机涉及的某些杠杆工具属于新兴产品(尤其是被沃伦巴菲特誉为“具有大规模破坏力的金融工具”的衍生品),虽然此次危机规模前所未有,但就其基本逻辑而言,当前发生的金融危机与以往没有本质区别.用海曼明斯基的模型来看,经济繁荣都是由银行信用扩张开始,次贷危机前,房地产价格上涨吸引更多投资者进入市场,出现亚当斯密称为的“过度贸易”情况,明斯基称之为“上升阶段”,当美国房屋抵押贷款经纪人把贷款发放给不具备资质的人群,对利润的投机就从正常的理性行为偏离为人们所谓的“投机过热”或“投机泡沫”,泡沫偏离到一定程度就会破裂,而极度负面的泡沫就是经济崩溃.和以往历次金融危机一样,政府不得不充当最后贷款人的角色,在多次注资和降息的基础上,美国财政部于2008年7月宣布向陷入困境的最大两家按揭融资机构房利美(Fannie Mae)与房地美(Freddie Mac)注资150亿美元,联邦存款保险公司于2008年7月11日宣布接管因挤兑倒闭的IndyMac银行.次贷危机促使金融监管当局反思其监管政策和监管体系的不足,是促使监管当局推出监管改革计划的直接原因.

2．放松管制和放任金融创新导致金融风险不断积累.美国经济自从20世纪90年代以来,一直保持着较好的经济增长,崇尚市场至上的思想在经济政策中占据主导作用,呼吁放松管制的呼声一直不绝于耳,强调“管得最少的政府是最好的政府”,正如美国党总统候选人奥巴马在竞选演讲中提出：“政府不应该挡住革新的道路,我们不可能再回到管制的旧时代.”在金融领域放松管制的最大举措就是美国参众两院通过了《1999年金融服务法》,废止了自1933年开始执行的《格拉斯斯蒂格尔法》,结束了银行、保险、证券分业经营、分业监管的历史.正是由于放松了金融监管,银行的经营范围越来越广,金融创新越来越多,金融衍生产品层出不穷,金融衍生品交易成为银行重要的赚钱手段.在过去的10年里,全球金融衍生品市场快速增长,1998年7月全球金融衍生品的名义价值为87万亿美元,到2006年7月已增加到454万亿美元,相当于当年全世界的GDP总和的9倍多.美国财政部公布的2006年第二季度的商业银行金融衍生市场报告中指出,美国最大的5家银行,摩根大通(JP Man Chase)、花旗集团等,占全部902家银行金融衍生产品总和的97％,收入占94％.在所有银行金融衍生产品类别中,规模最大的是“利率产品类”(Interest Rate),占整个盘子的83％,名义价值为98.7万亿美元.为了有效化解银行信贷风险,所谓“银行债权证券化”成为了美国银行业通行的做法,即银行通过把贷款卖给非银行金融机构以甩掉包袱、轻装上阵.银行“卸载”贷款的买家主要是各类基金、保险公司和金融公司等非银行金融机构.为了购买贷款,这些金融机构通常会在市场上发行金融证券(最常见的是债券),以筹措所必需的资金.美国商业银行的这种“卸载”行动已彻底改变了这个国家银行业的形势,加速了银行系统从1970年始的打破此疆彼界的步伐,从而使原来全部由银行承担的信贷风险变得日益社会化、公众化,而正是这些所谓金融创新直接导致了这次次贷危机.次贷危机的源头是抵押贷款经纪商将房屋抵押贷款发放给不具备资质或还款能力的客户,然后投资银行将抵押债券分类、切割,同其他债券或金融衍生产品混合,形成形形色色的债务抵押债券,再经过穆迪、标准普尔等评级公司的评级推介和一系列包装后,将这些债务抵押债券分门别类地出售.经过这样复杂的处理后,投资者根本就不知道这种产品的内容和风险,直到由于美国房地产价格下跌,次贷危机才浮出水面并愈演愈烈.因金融科技进步而于十年前诞生的抵押债务债券和抵押贷款债券如今已颇具规模,从而使高风险资产经重新包装后获得很高的评级.这些变化和信用违约掉期的发明让风险管理人员能够轻松地交易和对冲信用风险.随着大量资金进入新型投资工具,非银行金融体系规模激增,全球金融市场的一体化进程逐步加深.尽管美国现有的监管制度致力于保护投资者,但是复杂的金融创新使得投资者处于一种弱势的状态,以至于美国《时代》周刊指出正是金融创新导致了金融危机.斯蒂格利茨认为,在上个世纪70～90年代,世界发生了大约100场金融危机,其中很多危机都是由某种形式的放松监管的速度过快而造成的,在某些领域政府的监管依然必不可少.市场会失灵,政府也会失灵,让他们共同工作才显得格外重要,他们之间恰好能够取长补短L7J.对金融业适度的监管是完全必要的,这是由其本身特性所决定.无论金融业的形态怎么变化,也无论金融产品如何创新、信息技术如何先进,金融业作为金融中介的本质不会改变,金融产品所具有的公共品的性质不会改变.在新的时代条件下,由于金融创新、市场参与层次和范围更加广泛、技术进步等原因,信息不对称的情况不但没有减弱,相反更加明显；由于金融杠杆的使用,其外部性特征也随之放大,可能造成局部风险变为全面风险,单一风险变为系统风险,由“市场失灵”造成的金融风险在范围、层次和影响上也将超过以往的规模.作为监管者,就应该审时度势地调整监管思路和策略.

3．监管权力的过度分散导致监管真空的出现.美国在政治领域历来强调权力的分散和制衡,在监管领域同样如此.美国的监管体系相当复杂,商业银行同时受联邦当局和州当局监管机构的监管,几乎所有银行都受到不止一家机构的监管.美国的金融监管机构主要有：货币监理署、联邦储备体系、州银行机构,其他监管机构还有司法部、证券交易委员会、储蓄机构监理局和其他储蓄机构监管者、州保险专员、联邦商务委员会等.监管机构之间的职能既有分工,也有重叠,多个监管机构同时并存在一定程度上实现了监管权力的制衡,并提高了监管机构的专业化程度,这种监管体系为金融创新提供了和自由的环境,就如格林斯潘在《动荡年代》里写道：“几个监管者比一个好.”但是这种监管体系在快速发展的金融市场面前可能出现监管者缺位、出现监管真空的情况.在这次次贷危机的发生过程中可以看出,从次级贷款、和其他产品混合到信用评级、打包销售,在这样一个长的链条上,由于分别隶属于不同监管部门的监管范围,在风险传递蔓延过程中,却没有一家监管机构负责,原来具有优势的分散监管体制反而变为一种劣势.美国的金融监管体系基本上沿袭了上个世纪30年代因经济危机而变革后的格局,在当前全球化、信息化的新格局下,现有的监管体系的局限性和不足已经逐渐暴露出来.从次贷危机反映出美国现行金融监管体制的弊端,主要表现在三个方面：一是多个监管机构之间协调不够.由于实行功能性监管,分别由不同的监管部门对银行、保险、证券、期货四个行业类别机构实施监管,反而没有一个监管部门拥有全部信息和权威以监控系统性风险,无法识别并制约个别金融机构危害整个金融系统稳定的不当行为,不同金融机构之间很难采取高效率的联合行动解决金融市场突发危机事件.二是导致监管套利行为的出现.在混业经营、分业监管的情形下,由于界限不清或职责不明造成的“监管真空”,使得一些金融风险未能够得到及时发现和有效控制,由于各个行业监管标准不一,导致金融控股集团主动选择对其更为有利的监管机构,为监管套利行为提供了空间.三是功能重叠造成了资源浪费,降低了效率.美国现行的金融监管体系错综复杂,金融监管机构既包括基于联邦法设立的监管机构,也包括基于州法设立的州政府监管机构,而且对于银行、证券和保险分别设立监管机构,监管体系也完全不同,这种状况导致了联邦法金融机构与州法金融机构往往从事相同的业务却受不同的机构监管,由此常常引起金融机构之间、金融监管机构之间的纷争,这种状况既造成了监管资源的 浪费,还降低了监管效率.

构建一个科学的监管体系,除需科学选择监管机构的设置模式及其内部治理结构外,还需要有一套在监管机构进行合理的权力配置的机制,在机制设置上主要考虑以下四个方

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三、金融监管改革计划对美国未来金融运行的影响

美国金融监管改革计划推出后,引起了强烈的反响,各界普遍对该计划给予了肯定,认为该计划对稳定当前市场、恢复投资者信心起到了积极作用.但由于该计划是对现有监管格局的重大调整,涉及到监管者、被监管者、中介机构等多方利益,各方人士对该计划实施效果意见不一.但毫无疑问的是,作为近80年来最大规模的一次金融监管改革,必将对美国未来金融运行产生巨大的影响.

1．将金融创新纳入风险监管和监管机制.制度经济学理论认为：作为经济制度的组成部分,金融创新是与经济制度互为影响并具有因果关系的制度变革.微观经济主体(金融机构)发现潜在的获利机会(产生创新需求)后,将会自发地倡导、组织和实施制度变迁,其核心意义是指微观金融组织受获利倾向的驱使,会通过创造新的金融工具或经营方式以逃避金融监管.因此,对于这种创新行为,金融监管机构必然要调整监管对策,通过金融监管制度创新和手段创新,采取某些新的监管政策和监管规则以消除微观金融创新所可能导致的负效应.学者们对金融创新产生的原因从不同的角度进行了解释,形成了较为系统的金融创新动因理论,即顺应需求的动因、顺应供应的动因和规避管制的动因.从这次造成次贷危机的金融创新产品来看,主要是一些顺应供应的动因造成,比如为不具备还款能力的人群发放房屋按揭贷款,再通过打包处理形成次级债券产品,通过所谓的金融创新扩大了公司的经营业务规模.金融创新是美国金融市场长期以来保持国际领先地位的重要优势,也是美国崇尚市场意志的体现,但恰恰也是这次次贷危机的直接肇因.美国金融监管改革计划把金融创新纳入金融监管和金融机制,并不会对金融创新给予太多的限制,主要是对包括对抵押贷款衍生品市场进行彻底审查,对抵押贷款提供商提出更为严格的新执业要求和标准,这有利减轻“金融创新”衍生的金融危机的传染效应.

2．将所有金融参与者纳入监管范围.合成谬误理论说明,即使市场参与者的行为都是理性的,但合成以后也会产生非理性的结果,金融主体的有限理性、金融体系的内生风险及其传导机制造成了金融体系的脆弱性,对金融体系各个环节的监管都不可缺少.根据该计划,美国将第一次成立一些联邦监管机构,对金融系统所有参与者实施监管,包括银行、保险公司、对冲基金、信用评级公司等其他机构.但这些监管机构的权力将受到限制,除非有关行业陷入危机,否则监管机构的权力将仅限于收集信息.新改革提案赋予美联储更多监管权力,并将证券和期货交易的监管机构合二为一.现有的银行准备金制度可能以相同的方式照搬到投行上去,采取旨在增强银行体系整体安全性及稳固性的严格监管措施,要求投行的资本标准上升,使其更接近于商业银行.市场人士认为,改革计划很可能削弱大型投资银行的获利,其它投资者担心加强监管可能让外国投资者撤出美国市场,可能会加快资本从美国流出的速度.如果真发生这种情况,对于日益依赖外资以维持正常运转的银行和经纪机构而言不啻是个沉重打击,另外还会进一步损害美元.针对市场的担忧,美国财政部长保尔森已明确表示,反对实施更加严格的监管,担心任何收紧监管的措施,都将削弱美国市场的竞争力.该计划呼吁穆迪和标准普尔等评级公司要对金融产品差异有明确的区分,比如对公司、政府的传统债券和住房抵押贷款证券应区别对待,并且在资产证券化之前把调查工作做得更好.抵押贷款经纪人是造成次贷危机的源头,计划也提出要建立在全国统一执行的抵押贷款经纪人注册制度,规范经纪人行为.

3．建立一个更加灵活、更有效率的监管机制.根据《巴塞尔新资本协议》,有效银行业监管的三大支柱依次是最低资本要求、外部监管和市场自律,良好的监管机制是几种因素共同作用的结果.改革计划是对美国运行了近80年的监管体制的重大变革,这项计划在今年美国大选结束前被国会通过的可能性不大,乐观的估计也要等到2010年才能付诸实施.但是该计划体现了未来的监管趋势,就是需要一个能够更灵活应变的金融体系,以应对市场的变化,更好地保护投资者和消费者的利益,更加强调通过市场自律来防范系统风险.该计划使得美联储的职责变得更为广泛和重大,承担了更多稳定市场和监管金融服务的职责,提高了其监管权威的地位.该计划与极端的自由市场经济观点有着本质的不同,对于政府监管和市场自律有了更加客观和平衡的态度.计划提出了由当前的原则导向监管向目的导向监管转变的思路,相比原则导向监管区分银行、证券、保险和期货的分业监管模式,以目的为导向的监管注重监管目标,不再区分银行、证券、保险和期货几个行业,而是按照监管目标和风险类型的不同,将监管划分为三个层次：第一层次是着眼于解决整个金融市场稳定问题的市场稳定监管；第二层次是着眼于解决由政府担保所导致的市场纪律缺乏问题的审慎金融监管；第三层次是着眼于和消费者保护有关,解决商业行为标准问题的商业行为监管.目的导向对金融市场的成熟度要求更高,即使美国目前的金融市场条件和金融监管水平也难以达到目的导向监管的要求,但目的导向监管代表了未来最优的监管框架.总之,此次监管体系改革计划的目标,就是建立一个更灵活、更有效率的监管体制,以应对金融市场的不断变化.

四、对我国金融监管的启示

我国的金融市场的开放程度和复杂程度还远远不能与美国市场相比,分业监管的格局形成时间不长,现有金融监管体系短时间内调整的可能性不大,美国的金融监管改革计划不会对我国的金融市场和监管现状造成直接的影响,但对我国金融监管工作依然有借鉴和启示作用.

1．对金融创新要有正确的认识.金融创新是金融体系发展的动力,是金融市场体系健全和富有活力的体现,金融创新为消费者提供了更加丰富的产 品和服务,使市场交易更有效率.但金融创新也是双刃剑,在带来收益的同时,也带来风险.此次次级房贷市场的投资者,特别是数量分析型基金由于大量使用杠杆交易,因而有了数十倍,甚至数百倍于自身资本规模的金融资产,过度投机地使用金融创新工具会造成风险被杠杆放大,局部风险可能变为全局性风险,单一市场风险可能变为系统风险.在我国金融市场不成熟、信息披露不健全、市场自律程度不够的情况下,对金融创新要持审慎态度,既要鼓励创新,也不能盲目跟风,尤其要关注金融衍生产品的风险管理问题.

2．寻求监管和市场力量的均衡.金融监管一直存在两种不同的理论,即公共利益理论和私人利益理论.公共利益理论认为由于市场失灵的存在,政府通过对实施金融监管,可以维护金融部门的安全,增进资源的合理配置,政府的监管是为公共利益服务,可以无成本地实现目标.私人利益理论认为监管是对市场需求和供给进行配置的金融服务,供给者在监管的交换中获得金融资源和自身利益,需求者是利益集团,在监管中尽力提高他们的经济地位,监管在给被监管者带来一定好处的同时,也增加了他们的成本.私人利益理论体现了对监管的质疑,事实上,没有完美的市场,也没有完美的监管,将外部监督和市场自律有机结合才能达到最佳效果.美国金融监管从上个世纪30年代到本世纪初,经历了管制一放松管制一重新管制的一个过程,在危机发生后,就采取更为严厉的监管措施,但随着经济的繁荣高涨,在放松监管的舆论压力下,又会出现松动.为了更好地发挥事前监督作用,而不是事后弥补,此次美国金融监管改革计划作出了和以往不同的调整方式.该计划不是对监管对象提出更高的要求,而是更多地对美国现有监管体系的反思,比如对监管职能进行重新划分,对监管流程进行梳理等.由此可以看出,美国金融监管改革计划并非要实施更加严厉的监管,依然尊重市场的主体地位,而不是突出监管者意志.

从我国监管实践来看,往往谈到金融稳定和防范风险,就主要强调加强监管；一旦有风险暴露,就归结于监管不力.这一方面使监管者过分追求稳定而忽视效率和竞争力,从而实施过于严格的监管；另一方面也使金融机构在某些方面存在依赖监管当局的心理,如风险管理机制的建立本应是金融机构权衡风险一收益后产生的自身需求,但不少金融机构却等待监管当局从外部提出要求并制定相应的指引；其他的市场参与者,如存款人和其他债权人几乎还没有自己也能发挥监管作用的意识,而是完全依赖于监管当局和政府对机构实施外部监督.在我国行政力量很强大的情况下,要防止对该改革计划的误读,不能一味只强调加强监管,还要重视发挥市场自我约束功能,达到监管与市场力量的均衡,科学合理地设置监管的界限.

3．加强监管部门的合作与衔接.我国初步形成了“一行三会”的金融分业监管格局,各监管部门之间职责边界清晰,但对金融交叉领域考虑较少,部门之间的监管协调机制还仅仅处在原则性框架层面,具体的协调监管制度并没有完全确立,在对不同金融机构开展相同业务、在监管措施上还存在不一致的地方.目前的监管体系能够适应严格的分业经营条件下的金融市场,但目前我国已经事实上存在为数不少的各种形式的金融控股集团,这些金融集团由于风险管理水平不高,股权结构复杂,内部关联交易规模较大,加上处于多头监管之下,缺乏对金融控股集团的规范与协调监管,存在着风险隐患.有些金融集团更是充分利用监管部门之间信息沟通、政策协调不畅,甚至通过各种模糊的语言误导投资者,可能导致大量潜在的金融风险变成现实的巨额资金损失.美国金融监管改革计划的目标之一就是要消除监管的“盲区”和“真空地带”,这就需要多个监管部门的有效协调,实现监管的有效衔接,这也是我国监管当局值得借鉴的.