美国金融监管体系改革评析

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摘 要 :为了应对金融危机和完善监管体系,美国财政部于2008年3月提出了现代金融监管架构改革蓝图,改革蓝图是对美国现行监管体系存在问题的检讨和修正,所传达出的金融监管新理念,对完善我国金融监管体制、维护金融稳定具有启示意义.

关 键 词 :次贷危机,监管体系,双线多头,目标导向

Abstract: In order to deal with the financial crisis and consummate the supervision system,the American Ministry of Finance proposed in March 2008 the Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure. The reform blueprint isself-critici and revision to the American present supervision system. The new financial supervision idea it tranitting has enligtenment to consummate our finance supervision system and maintain the financial stability.

Key words: Sub-primeCrisis,Supervision System,Double Threadand Multi-headed,Goal Guidance

中图分类号:F830.99 文献标识码:B文章编号:1674-2265(2009)02-0017-04

美国次贷危机引发的金融风暴暴露出美国金融监管体系存在着严重的问题,过去曾被人们推崇的美国分散制约式的功能型监管体系在危机面前漏洞百出.面对次贷危机中暴露出的风险管理的制度性缺陷,2008年3月美国财政部公布了《现代金融监管架构改革蓝图》,在各界引起强烈反响,被视为自二十世纪30年代大危机以后规模最大的金融监管体系改革计划,对美国乃至全球金融监管体制改革都具有重要影响.

一、美国现行金融监管体系的特征

美国金融监管机构极其庞大和复杂,交叉监管明显.其最大的特点是“双线多头”,“双线”是指联邦政府和州政府两条线,即联邦政府监管机构监管在联邦政府注册的国民银行,州政府监管机构监管在州政府注册的州银行.“多头”是指有多个履行金融监管职能的机构.美国的金融监管奉行权力分散和相互制约.美国的银行业就存在着财政部通货监理署、美联储、联邦存款保险公司、储贷监理署等多个监管部门.证券业和基金业的监管由证券交易管理委员会负责,但它对投资银行只监管证券经纪业务,不监管证券自营业务.保险业的监管由联邦保险署和各州政府负责.期货业务的监管由商品期货交易委员会负责.各类监管又存在联邦政府和州政府的不同权力分配,如大的商业银行主要由美联储、联邦存款保险公司等联邦机构监管,地方性小银行则主要受各州银行厅监管.联邦存款保险公司和州银行厅共同监管在联邦存款保险公司投保但不是联储会员的州银行,州银行厅还要负责其余未参加联邦存款保险公司保险的银行.储贷监理署负责监管所有在联邦政府和州政府注册的储贷机构,国家信用社管理局和联邦存款保险公司共同负责监管所有参加联邦存款保险的信用社.

这种分散制约型的监管体系虽然有利于防止金融监管权力过于集中,使金融机构根据自身的不同特点选择金融监管机构,但其缺陷也是显而易见的,如监管机构交叉重叠、金融法规不统一,容易让金融机构在不同监管部门之间寻找漏洞.由于监管部门众多,客观上造成监管体系缺乏统一和协调,而多层次监管机构和多标准监管操作又必然产生监管工作中的重叠和冲突.对一些新的金融业务活动,如金融综合经营和复合式金融衍生品以及各类金融创新活动缺乏有效的监管,存在着反应迟钝和滞后等问题.这些问题近年来已逐步显现,在这次金融危机中更是集中暴露.

由于1999年以后美国金融业走上了综合经营的道路,这就使美国信用创造体系大大改变了,由此也带来一定程度的监管失灵问题.由于传统的信用创造基本上由银行体系完成,银行可以通过再贴现政策、存款准备金政策和利率政策等对全社会信用创造实施调控,同时还可以运用风险资本管理等手段约束银行的信用创造行为.但综合经营和资产证券化等业务的发展使贷款的“发放―销售”模式极大地改变了传统的信用创造模式,即商业银行和房贷机构可以先发放贷款,再通过卖出这些贷款资产回收资金,这就给商业银行和房贷机构创造出新的发放贷款的空间.通过贷款的“发放―销售”模式、证券化和再证券化以及杠杆交易等复杂行为,大量金融资产在各种金融机构和投资者之间转移,随之发生的则是金融风险的多次定价、重组和分配,信贷市场与资本市场界限逐步淡化,商业银行与投资银行界限趋于模糊,场内市场与场外市场的区别日渐消失,而对各类金融创新业务的监管又大多处于空白状态.次贷危机爆发后,现行体制缺乏有效控制风险扩散的监管手段,监管体系未能跟上金融市场发展的步伐,主要监管手段和银行流动性工具只能应对传统银行危机,对源于银行体系之外的金融市场危机束手无策.

二、美国金融监管架构改革的原因

第一,美联储的实际权力难以确保其履行所负有的金融监管职责.一是美联储难以行使综合监管职能.虽然作为综合的监管机构,必要时可对银行、证券和保险公司进行有限制的监管,但如果其他专业监管机构认为美联储的监管不适当,可优先行使自己的裁决权.二是对金融控股公司的监管权力有限.美联储主要对银行控股公司进行监管,而对于证券控股公司和储蓄控股公司则没有监管权力.三是美联储对新的金融产品及机构缺乏管理权限及工具.


第二,金融业综合经营与分业监管之间存在矛盾.尽管联邦政府提出了功能监管的概念,但实践中美国金融监管当局未能及时调整监管架构,目前美国监管框架仍处于各自为政的局面,各监管部门在沟通协调方面需要花费大量精力,对跨行业及新型业务活动的监管难以明确划分职责,对金融业缺乏系统的监管视角及思维,难以应对系统性风险.多头监管的存在,使得没有任何一个机构能够得到足够的法律授权来负责整个金融市场和金融体系的风险,结果使金融风险不断积累并最终爆发.

第三,监管机构和自律组织被利益集团渗透.如美国国家金融监管机构之一―商品期货交易委员会,其下属的全球市场咨询委员会主要成员就包括对冲基金Citadel、JP摩根等金融巨头的代表.市场监管被既得利益集团分割,金融市场的不同群体有着不同利益诉求,利益的交叉和牵扯产生监管的盲区和死角,导致监管效率低下.

第四,评级机构被市场行为暗中操纵.最著名的穆迪、标准普尔、惠誉三大评级机构,一直向评级对象收取费用,高评级收费是低评级的2倍.据美国证券交易管理委员会调查,三大信用评级机构中一些高风险次贷产品的信用评级人员,甚至直接参与评级费用的商讨.信用评级机构对结构性金融衍生产品的扭曲评级,扩大了金融风险的范围.评级机构不仅评估信用风险,还参与结构性融资产品的构建,容易产生利益冲突问题.评级机构90%的收入来自发行方支付的评级费用,为承揽更多业务,有动力对结构性金融衍生产品给予更高评级.

三、美国金融监管架构改革的主要内容

(一)金融监管架构改革的短期目标

1. 强化总统金融市场工作组(PWG)的职权.PWG是1987年发生全球性股灾后,为了应对金融市场的过度波动而创建的,主要负责金融市场的监管并制定相关政策.改革蓝图提出PWG应是各监管机构的协调部门,通过建立常规联席会议制度、信息共享机制等来消弥系统性风险,强化投资者保护.改革蓝图提出PWG的工作职权应扩大到整个金融系统,而不只是金融市场.为此,联邦存款保险公司和储贷监理署的负责人应纳入到PWG之中.

2. 成立抵押贷款委员会(MOC).改革蓝图提出应在联邦层面设立抵押贷款委员会,主要职责是审查各州关于抵押贷款市场的许可程序和内容,制定全国统一的抵押贷款业务资质标准,定期评估和审核各州关于抵押贷款市场监管的行政许可、行政监查和行政执法工作,而全国抵押贷款方面的法律应由美联储制定.另外,要加强联邦执法机构对于房贷方面的法律实施力度,提高抵押贷款信息的透明度.

3. 进一步拓宽美联储贷款救助范围.改革蓝图提出,应允许美联储向非银行金融机构贷款,但在贷款之前要准确和明晰地了解其真实情况.美联储在向非银行金融机构贷款之前,要通过现场检查或其他方式,对借款机构的流动性等问题进行调查.

(二)金融监管架构改革的中期目标

1. 由美联储对支付和结算体系负起监管责任.目前,在美国存在多种资金与金融工具的支付结算系统,但缺少一部统一的监管法律,也没有明确哪个部门是主要监管责任人.改革蓝图建议,由美联储负责构建一个系统高效的现代支付结算系统,拥有制定主要支付结算系统的自由裁量权,并为此制定监管标准,从而将支付结算系统纳入到联邦监管框架之内.

2.设立联邦保险监管机构.过去联邦政府对保险业务只是进行调节而很少监管,因而才导致了美国保险巨头―美国国际集团(AIG)因大量创设和持有CDS而濒临破产.改革蓝图提出建立国民保险办公室,作为联邦层面的保险监管机构,制定全国统一的保险法规,并对保险业进行统一监督管理.

3. 合并证券与期货监管.随着证券市场与期货市场之间的产品和业务交叉越来越多,以及证券和期货交易量的日益增加,其风险生成和扩散的范围也在不断扩大,因此,对证券和期货市场的统一监管变得更加重要.为此,改革蓝图提出合并证券交易管理委员会和商品期货交易委员会,以达到对证券和期货市场的统一监管.

4. 明确州银行的监管机构.为了减少联邦与州政府两级复合监管所造成的效率损失和监管重叠,改革蓝图建议直接由联邦监管机构对州银行进行监管,如果州银行是美联储的会员银行,那么由美联储负责监管,如果不是会员银行,则由联邦存款保险公司监管.

5. 废除储蓄章程,合并通货监理署和储贷监理署.改革蓝图建议在两年内废除联邦储蓄章程,将其纳入国民银行章程,并提出撤销储贷监理署,将其职能移交给财政部通货监理署.

(三)金融监管架构改革的长期目标

1. 设立金融市场稳定监管机构,履行金融市场稳定职责.改革蓝图提出美联储拥有市场稳定调节监管的主要职责,由美联储监管商业银行、投资银行、房贷机构、保险公司、对冲基金和其他金融机构,监控对国家金融体系所构成的一切威胁,采取必要纠正措施和行动,负责监测整个金融市场的系统性风险.

2. 设立审慎金融监管机构,接管目前联邦审慎监管机构的职能.审慎金融监管机构负责监管其业务由政府担保的金融机构,如各类参加联邦存款保险的存款机构、为房贷机构提供融资的特殊机构,并负责对金融控股公司进行监管.审慎金融监管机构将针对联邦储贷机构和保险机构建立新的特许体系,以使得各种类型的金融机构能够在合规的前提下展开竞争,而不是受制于差异化监管.

3. 建立商业行为监管机构,为金融市场实务制定行为标准,保护消费者和投资者利益.商业行为监管机构为各类金融机构市场准入、出售金融产品和服务制定一套国家标准.同时还要负责各类金融业务风险披露和金融创新活动的监管,在控制金融风险和鼓励金融创新之间求得平衡.

四、美国金融监管理念的转变

第一,从规则导向监管向目标导向监管的转变.基于目标监管模式的最大优势是,可以整合监管责任和发挥监管合力.改革蓝图强调了目标监管导向才能够更好地应对金融发展中出现的各种问题,实现构建最优金融监管体系的目标,并协调好市场稳定监管、审慎监管和商业行为监管三者之间的关系.以目标为导向的监管打破了银行、保险、证券和期货四大行业分业监管模式,按照监管目标及风险类型的不同,将监管划分为三个层次:第一层次是着眼于解决整个金融市场稳定问题的市场稳定监管,第二层次是着眼于解决由政府担保所导致的市场纪律缺乏问题的审慎金融监管,第三层次是着眼于消费者保护,解决商业行为标准问题的商业行为监管.三个层次监管目标和监管框架紧密联系,使监管机构能够对相同的金融产品和风险采取统一的监管标准,将大大提高监管的有效性.改革蓝图提出金融监管的权力必须集中,只有这样才有利于提高监管效率.对于银行、保险、证券和期货几大行业的日常监管事务,将分别集中到联邦一级的单一监管机构,从而精简机构设置、减少协调沟通成本、提高监管效率.

第二,从机构导向监管向业务导向监管的转变.改革蓝图的另一个特点是扩展了美联储的监管职责,赋予美联储以综合、跨业协调监管的权限,特别强调了赋予美联储处理金融系统稳定问题的权力,这就使美联储能够集中关注与金融系统稳定相关的问题并作出处理.改革蓝图提出要使美联储成为金融稳定的中坚,美联储的监管权力从商业银行扩展到投资银行及对冲基金等,提升其防范金融系统风险的能力,并使其成为整个金融体系的稳定器.改革蓝图确定了逐步实现从分机构、分业务监管向综合经营、跨业监管的转变,这是符合金融发展潮流的.

第三,从监管局部风险向监管系统性风险的转变.要最大限度地防止金融风险的跨市场传导和扩散,客观上要求金融监管体系必须做到金融风险的全覆盖,不能在金融产品的生产和金融创新的链条上留下监管空白.而要做到这一点,必须赋予相关机构对金融市场稳定的职责,使其能够有效监测金融市场的局部风险和系统性风险.改革蓝图赋予美联储监管金融市场系统性风险的责任,从监管理念上实现了从监管局部风险向监管系统性风险的转变.

五、几点启示

首先,整合监管力量和调整监管方式是治理金融危机的必然选择.在这方面,改革蓝图建议调整政府干预的具体方式,以尽快解决次贷危机中暴露的监管缺位、监管重叠和效率低下等问题,全面增加监管的深度和广度.如短期建议主要针对正遭受次贷危机冲击的信贷和房屋抵押市场,强化市场稳定性和商业行为监管,加强对抵押贷款机构的监管,建议美联储在向非银行金融机构提供流动性时,要通过现场检查等方式确保运作过程的公正透明、贷款条件的适当和信息的充分.中期建议则侧重于消除监管重叠和提高监管效率,包括合并对联邦储贷机构和全国性银行的监管,扩大美联储或联邦存款保险公司的监管范围,成立全国性保险监管机构,对证券和期货行业实施统一监管等.

其次,目标导向监管代表了未来金融监管的总体走向.随着金融创新不断深化,规则导向监管与金融创新之间存在着较大矛盾.一方面规则的描述永远赶不上金融市场的变化,另一方面金融创新又不断突破规则的限制,从而留下监管空白.而目标导向的监管能够较好地处理金融监管与金融创新之间的平衡.基于目标导向的监管可以兼容分业或混业监管模式,将金融体系稳定、金融机构审慎经营和消费者保护作为三大目标加以整合,构建出高效统一的监管部门.目标导向监管可以更好地适应金融市场的形势变化,更加清晰集中地执行特定的监管目标.根据不同目标来划分监管权限,可以维持更加严明的市场纪律.当然,目标导向监管对金融市场本身的要求更高,对金融机构从业标准的要求更高,对监管者自身的专业技能和

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监管手段的要求也更高.

第三,银行在金融监管体系中应发挥中坚作用.为防范系统性金融风险,必须加强银行对金融稳定问题的监管权威和处置能力.改革蓝图吸取了次贷危机的教训,强调金融体系稳定必须由银行负责,针对涉及影响实体经济发展的金融全局问题进行监管,从制度上提高了反应层级,完善了应对措施.在机制上则规定审慎金融监管和商业行为监管的详细信息都要向美联储报告,甚至还可以直接要求联邦注册的金融上市公司或其母公司披露额外的信息.在影响市场稳定的金融监管政策制定方面,改革蓝图提出美联储应拥有超越审慎监管机构和商业行为监管机构的权威.这种监管理念如果得到真正落实,银行就能集中处理各类金融机构影响金融稳定的行为,审慎监管机构则可以专心处理不同金融机构涉及风险管理的共性业务,商业行为监管机构直接面向金融产品监管的第一线,从而强化金融交叉领域的监管,使金融监管更好地适应金融市场的变化,更好地维护金融市场秩序.

第四,必须处理好创新与管制的关系.金融创新是金融发展的动力之源,没有创新就没有效率.但在推动金融创新的同时,必须注意风险管控机制的建设.金融创新是一把双刃剑,在推进金融业务和金融市场发展的过程中,也创造出许多新的风险,并凭借杠杆效应掀起波澜.如果对创新业务缺乏监管,必然使风险不断积累,由局部风险演化为系统风险,直至爆发金融危机.特别在是在金融业综合经营的环境下,金融机构不断创新出兼具银行、保险、证券和期货业务特性的金融产品,使资金和资产的流动和转换十分便利,同时也使金融风险在信贷市场、证券市场、保险市场和期货市场之间以及金融领域与实体经济之间传导扩散问题更加突出,这就需要不同监管部门统一监管标准,采取协调行动,加强跨业监管,防止金融风险过度交叉和相互传染.次贷危机的发生表明,通过金融创新分散和转移风险并没有错,错的是在金融创新过程中金融监管严重滞后,缺乏对那些复杂的金融衍生产品自身所隐藏的巨大风险进行强有力的外部约束.次贷危机再一次警示人们,面对日新月异的金融创新,金融监管必须与时俱进,改进监管方式,创新监管手段,完善监管体系,只有这样,才能提高金融体系的稳定性.

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