我国农村金融制度变迁的路径依赖与替代

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我国农村金融制度变迁过程中一个基本的模式就是：政府主导型的强制性制度变迁,而在这种制度变迁模式下,导致了我国农村金融制度安排的非均衡,并内生出金融垄断固化、农村金融资产质量低下、农村金融体系脆弱和农村金融边际效率递减等副产品,同时使得制度变迁陷入一种非效率的闭锁状态.

一、我国农村金融制度变迁的简要回顾

在新制度经济学里,制度被定义为“一个社会的游戏规则”.比照其观点,笔者将农村金融制度定义为,与农村经济相关的金融活动规则.建国以来,我国的农村经济经历了由高度集中到计划体制到以联产承包责任制为基础,允许发展多种农村经济成分而逐步向市场经济体制转轨的历程,而为了支持农村经济的发展,农村金融制度几经变迁,农村金融组织的法人地位长期在分、立、撤、并、升、降的过程中反复徘徊.笔者结合建国以来我国农村经济体制的变迁,将我国农村金融制度的变迁划分为四个阶段：

第一阶段（1949～1958年）：农村开始实现农民土地所有制改革,高度集中的农村计划经济初步形成.在此期间,信用合作被视为群众性的资金互助组织,是“国家联系群众的桥梁”.人民银行开始统一领导农村金融,直接经营国家农村金融业务,而由中国人民银行县及县以下分支机构为主体的国家农村金融和农村信用社共同构成的农村金融组织体系基本框架开始初步形成.

第二阶段（1958～1979年）：农村普遍实行人民公社化,农村开始建立起“所有,队为基础”的经济体制.而与此同时,信用社随着人民银行在农村的基层机构(营业所)一并下放给人民公社和生产大队管理,后来又交给贫下中农管理,农村信用社成为基层社队的金融工具.

第三阶段（1979～1992年）：十一届三中全会及之后的文件决定,农村全面推行家庭联产承包责任制.自此,我国农村开始建立和实行了农村家庭承包责任制,农业经营制度大范围进行了改革.在此经济背景下,为大力支持农村商品经济,提高资金使用效益,首先恢复了农业银行,继而在20世纪80年代中期农村合作基金会逐步兴起.

第四阶段(1992年至今)：随着市场经济的建立,农村基本经营制度的法律地位和农地使用制度为宪法所确认,而农村经济组织制度创新突破了单一的集体所有制结构,逐渐出现了各种个体、私营、合资联营等多种经济成分,农业和农村开始了现代化途径的探索.在此期间,农业发展银行于1994年从农业银行剥离出来专门从事农村政策性金融业务.而1996年农信社也开始改由中国人民银行监管,与农业银行正式“脱钩”,恢复具有独立法人地位的合作金融组织性质,农业银行也开始收缩,撤并了许多设在农村的分支机构,逐步向商业银行转轨.

二、分析框架的引入：路径依赖与替代

（一）路径依赖分析

诺斯指出,在制度变迁中,存在着报酬递增和自我强化的机制.这种机制使得制度变迁一旦走上了某一路径,它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化.在诺斯看来,路径依赖可分为两种类型：

诺斯路径依赖Ⅰ：一旦一种独特的发展轨迹建立以后,一系列的外在性、组织学习过程、主观模型会加强这一轨迹.一种具有适应性的有效制度演进轨迹将允许组织在环境的不确定性下选择最大化的目标,允许组织进行各种试验,允许组织建立有效的反馈机制,识别和消除相对无效的选择,并保护组织的产权从而引致长期经济增长.

诺斯路径依赖Ⅱ：一旦在起始阶段带来报酬递增的制度,在市场不完全、组织无效的情况下,阻碍了生产活动的发展,并会产生一些与现有制度共存共荣的组织和利益集团,那么这些组织和利益集团就不会进一步进行投资,而只会加强现有制度,由此产生维持现有制度的政治组织,从而使这种无效的制度变迁的轨迹持续下去.这种制度只会鼓励分配性努力,而不会激励生产性努力.

(二)路径替代分析

在社会系统中,要退出次优的路径依赖的变迁路径,实施路径替代,其条件取决于形成自我强化机制的几种因素性质：

第一,如果该路径产出的递增强化机制来源于初始固定成本和学习效应,那么,要发生路径替代,退出闭锁状态的难度就很大,因为,固定资产的专用性导致的沉没成本很高,以及学习效应中的默认知识不具备信息传递性,引致的认知阻力很大.

第二,如果自我强化机制来自系统中各种网络效应、适应性预期等,行为主体则只要加强信息交流,形成一致性行动,便有利于制度替代.基于我国农村制度变迁的路径依赖中存在政府效用函数最大化的约束和改革成本的递延化分摊以及初始固定成本和适应性学效应的双重特点,在转轨经济中只考虑如何打破旧制度的收益递增机制、形成新制度的收益递增机制是远远不够的,必须重视制度变迁中政治、利益集团博弈对制度变迁路径和绩效的影响,并利用政府效用函数结构的动态优化和改革路径的调整,适当引进制度外变量,从而从内生层面和外生层面对锁定状态的我国金融制度进行路径替代,实施制度变迁效率的阶段性跃升.

三、对我国农村金融制度变迁中路径依赖的逻辑分析

(一)选择政府供给主导型的农村金融制度变迁是我国改革进程中内生的制度逻辑

路径依赖理论告诉我们,制度的变迁对路径具有依赖性,由于报酬递增和自我强化机制的存在,使得制度的变迁进程具有渐进性和历史继承性.回顾我国农村金融制度变迁的历程,每一个发展阶段无不折射出政府强制性的制度供给,而较少反映出微观金融主体的诱致性制度需求.这种自上而下的政府强制供给行为,虽有利于降低制度变迁的时间成本和摩擦成本,但却由于制度供给和需求的不一致,在很大程度上会表现为一种扭曲的博弈均衡,进而影响制度运行的效率.

在制度经济学中,制度是为降低交易成本和提高资源配置效率而产生的.作为强制性制度变迁主体的政府,由其主导的金融制度供给虽然为经济改革提供了一个较为稳定和宽松的环境,但由于政府的意识形态与农村金融市场主体的意识形态存在差异,从而导致了政府供给主导型制度变迁并非“唯制度效率”.当政府的意识形态与农村金融市场主体的意识形态一致时,政府替代型制度安排固然能够提高制度运行效率；相反,如果不一致,政府就会选择维持现有低效率的现有金融制度,只做一些增量型的边际改革.

此外,在政府供给主导型制度变迁过程中,政绩往往被作为一个重要变量而引入政府的效用函数.而在进行金融制度设计时,如果政府仅以实现经济总量的增长为目标而实现其政绩的预期时,对农村社会并非一定有益.在我国农村金融变迁过程中,农村金融实质上已成为掠夺农业剩余以支撑工业发展的工具.

（二）农村金融制度变迁中的“四元博弈”强化了其本身演进的路径依赖

长期以来,在我国农村金融制度变迁过程中,由国家、地方政府、农业银行和农村信用社内部人等四大利益主体间通过不断强化自身的利益机制,已演变成利益主体间的“四元博弈”.

对国家而言,在长期受计划经济模式的影响而形成的政府主导型金融体制下,其本身从不会失去对农村金融的控制,以便于实现对农村金融的宏观调控（特别是在经济过热时期）以及为实现国家利益实现而对金融资源的重新分配（主要是为工业化积累和配置信贷资金）；较之国家利益,地方政府对农村金融的利益就更为直接,特别是80年代以后,在“放权让利”政策推动下,由于地方各级政府通过对农村金融资源的配置进行干预和控制,可以实现地方政府利益.故而在地方政府具有强烈的扩张动力之下,我国的金融资源配置客观上被条块分割.建国50年来,农村金融事实上一直都是在政府的控制下发展.具有典型代表性的是,上世纪80年代以后全国各地兴起的农村合作基金会,就是各地乡镇政府在政府进行限制之前,为追求自身利益,借着自身的力量,迅速推动并强烈扩张的具体反映；而农村金融的直接经营者――农村信用社,作为自然的利益主体,长期以来,借 “合作”之名,在政府与农业银行的领导下不断成长,但却并不甘心自己的“附属地位”,上世纪90年代中后期,更是想摘掉“农村信用社”之名,希望能以正式的身份――“合作银行”参与竞争,强化与扩张自身利益.至于农业银行,其作为农村金融机构的直接领导者,长期以来直接参与农村信用社业务的指导、人事的任免并与信用社形成千丝万缕的关系.行社脱钩后,膨胀起来的信用社又是农行农村业务的有力竞争者,这必然涉及到其自身的利益分割.正是因为几十年来这四大利益主体之间的相互牵制,形成一种动态的博弈“均衡”,才导致形成如今的农村金融现状.

然而,由此四元博弈而形成的现行农村合作金融主体中,本应充当最大利益主体的农民,却难以真正获得多少利益.本应是最大利益主体的既得利益者在农村金融制度演进过程中利益的严重失衡,充分暴露了我国农村金融制度的缺陷.

四、我国农村金融制度的演进趋势：内生性和外生性路径替代

正是由于路径依赖的存在,在进行我国农村金融制度创新的过程中,我们应正视制度变迁过程中的各种矛盾,充分照顾各方面的利益.但同时也应注意到,路径依赖并非是历史决定论,通过相关外生变量和内生变量的替代,实施动态的制度变迁,农村金融制度的演进路径就会发生改变.

(一)改革进程中政府效用函数结构变迁与动态优化

考虑到我国整个金融改革滞后的背景以及农民自身组织化程度较低的客观事实和农村金融现行体制下错综复杂的利益关系,因此在一段时期内,作为政府扩张农村金融产权边界的收益递增,但考虑到由政府主导农村金融而产生的委托代理成本的剧增,在这种制度变迁下帕累托改进的余地越来越有限.此外,由于金融结构与现有农村经济结构的非对称性因农村金融制度供给严重滞后而更加凸现.由政府效用函数租金最大化导向产生的非均衡制度供给已然严重束缚农村经济的发展,农村金融已从阶段性制度相容走向阶段性制度相悖,资源配置效率陷入低效锁定状态.

随着经济发展和改革的深入,“金融产权效率和资源配置效率”的权重将趋于上升,国家通过提供高效的资源配置效率和节约交易成本的金融制度来获取间接收益.而在农村金融体制改革方面,由于政府效用函数各变量的偏好秩序是变动的,其效用函数结构变迁具有明显的两阶段特性(收益偏好――效率偏好).加之,政府意识形态弹性化(“三农”问题的提出,“社会主义新农村”建设的全面进行都可以视为明证)、改革经验和相关社会知识的扩展以及其他经济制度的变迁(近几年来,我国政府加深了发展农村经济的认识,采取了诸如免农业税等一系列鼓励农村经济发展的措施)等因素都将加速政府效用函数结构的动态优化和金融制度选择集合的扩展,于是政府逐渐演变成市场需求型农村金融制度变迁的内生变量.

(二)核心制度变革

制度结构由核心制度和次级制度耦合而成.基于改革成本的考虑,渐进制度变迁一般采取从次级制度向核心制度逼近的改革路径.我国农村金融制度变迁也采取了如此渐进式的改革逻辑,从增量入手,并以此带动存量改革.但是就目前来看,从体制人手进行缓慢制度变迁所产生的绩效已进入边际递减阶段.因此,改革农村金融产权已成为我国农村金融制度向市场化金融制度变迁成功与否的关键所在,要对目前农村金融制度的路径依赖实施路径替代,其核心在于将体制内核改革作为突破口,从次级制度变迁进化到核心制度变迁,包括改革农村信用社的产权结构,重新定位农业发展银行的职能,拓宽其业务范围,完善邮政储蓄银行的机制设计,加快农业银行股份化的资产重组进程等.

(三)外资银行的进入――一个全新的外生变量

在现有的农村金融制度强制性制度变迁路径依赖产生的既得利益集团在制度变迁过程的利益调整中,难以自己的力量来打破制度锁定.而在2007年我国银行业将与外资银行世界全面“接轨”之后,鉴于我国农村金融市场巨大的潜力,许多外资银行进入后将会涉足我国农村金融业务,随着外资银行的大规模进入,一方面给既得利益集团增加压力,另一方面也使得利益集团维持自己特殊利益的成本上升,从而加速路径替代.

(作者单位：中国人民银行海口中心支行)