金融条件下提高银行监管有效性的理

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作者简介：田 宝(1972-),男,兰州大学经济学院博士研究生现供职于中国银监会甘肃监管局.

摘 要 ：金融危机的现实破坏力及银行监管的成本收益问题迫使人们对监管有效性问题进行思考.本文通过对现代银行监管理论的一个概括性评述,得出了监管理论对我国实践的启示,并归纳总结了金融创新对我国监管实践提出的新挑战,为探索有效银行监管的路径提供逻辑及理论上的铺垫,进而从成本收益的视角对金融创新条件下有效监管边界进行了分析,研究了“监管敏感区”,探析了金融创新条件下实施有效监管的路径.

关 键 词 ：金融创新；银行监管；监管成本；监管收益；有效性

中图分类号：F830．2

文献标识码：A

文章编号：1003-9031(2006)12-0004-05

一、监管有效性问题的提出

Mathias Dewatripont和Jean Tirole在《银行监管》中认为,“银行监管就是力争在鼓励银行提高服务质量,激发竞争活力与维持该行业的清偿力与稳定性之间寻求一种最优的权衡.”金融自由化、全球化,以及金融创新(制度及技术),使金融体系显得更加脆弱,特别是20世纪90以来的金融危机,其巨大现实破坏力和多发性使人们进一步认识到银行监管的重要性.国内外学者研究认为,政府实施金融监管是为了社会公众利益而对市场过程不适合或低效率的一种反应,是纠正金融市场垄断性、外部性、传染性、脆弱性等所引起的市场失灵的制度安排.

然而,当进一步考察监管的有效性问题时,笔者发现,银行监管有成本,也会发生监管失灵.一方面,有效的银行监管可以降低整个金融体系的风险,维护经济金融的稳定.另一方面,如果监管缺位、错位或越位,可能导致如下几种情况的发生：(1)由于金融风险的高传染性及扩散的乘数效应,发生“多米诺骨牌效应”,局部金融风险演变为全局金融动荡(J．Stiglitz,1993).(2)增加银行运营成本,即被监管者由于对监管者的行为不甚了解,不得不为了应付监管而作出许多不关乎“效益性”的工作,增加额外成本.(3)抑制金融创新.金融监管政策是为防范风险而制定的,具有稳定性,也因此具有被动性,这就使得监管可能成为创新的障碍.(4)监管部门作为监管制度的供给者,缺乏市场约束和竞争,可能导致监管的低效或过度.在金融创新条件下,监管边界被模糊,监管是否有效、是否实现了帕累托优化、是否促进(而不是抑制)了金融创新,变成了解决监管必要性之后一个迫切的现实问题.而我国银行监管有效性受多方面因素的制约,与《有效银行监管核心原则》要求相比存在较大差异.也就是说,监管当局需要走出监管悖论的两难困境,在维护公平、安全和提高监管成效之间找到一个均衡点,从而达到银行监管的帕累托最优.

二、现代监管理论的概括性评述及对我国实践的启示

(一)现代监管理论概述

金融脆弱说是基于“金融不稳定假说”(Minsky,1982)提出的,认为银行由于短借长贷和部分准备金制度导致了内在的非流动性,在资产负债中,资产主要表现为金融资产而不是实物资产,负债主要表现为金融负债而不是负债净值,使银行间依赖性强,导致银行业比其他行业更加脆弱,更易被传染.一旦金融恐慌(哪怕是由假信息引发的恐慌)引发挤兑,很容易引发连锁的“技术性破产”(Diamond and Dybvigr,1983).公共利益说则认为,金融市场由于自然垄断、外部效应和信息不对称等存在失灵,从而导致金融资源的配置不能达到“帕累托最优”(Stiglitz,1993；Spiering,1990).因此,需要政府为了金融市场的稳定和安全这一公共利益而实施监管.这两大理论具有较大影响力,都是构建在新古典经济学基础上的,从实践上看,其缺陷在于,由于监管过程存在直接及间接的监管成本,以监管代替市场其效率并不见得高,监管常会扰乱金融机构正常的效率函数,扭曲正常的市场信号,从而增加金融机构的系统性风险.

监管经济理论认为,行业的监管并没有建立在公共利益基础之上,而是建立在被监管集团的利益和损害消费者利益上.监管产生了被监管行业的租金,这些租金由消费者支付,政治家可以从中获利.由于给监管成本给予了充分的补偿,政府乐于提供监管.监管辩证论则以动态的角度解释了监管过程中政府力量与经济力量相互作用的机制,认为监管是由利益集团自己要求的,需求的存在产生了政府对监管的供给(Kane,1983).上述两个现代理论中,前者的主要缺陷表现为缺乏对一个行业的监管方式及其预测能力的评判标准,而后者则没能全面解释和预测监管效应,且“被监管者要求监管”的假设也值得怀疑.

20世纪80年代,由于严重的监管失灵(Schwartz,1988；Thoson,1990),西方发达国家开始意识到资本监管的有效性及加强市场纪律对提高监管效率的重要作用.也正是在此背景下,《巴塞尔新资本协议》于2005年在十国集团开始实施.新协议的创新之一就是确认了三大支柱(Three Pillars)――最低资本充足率(MininumCapital Requirement)、监管部门的监督检查(SupervisoryReview Process)和市场纪律(Market Discipline).这一理念正在被各国实践.但该理论也存在不足：当一个银行的经营风险反应到资本的时候,整个监管的信息传导和监管行为(校正过程)已经滞后了,在一定程度上有秋后算账之感.

(二)现代监管理论对我国实践的启示

纵观银行监管理论的演变及其优缺点,为我国银行监管提供了有益的启示.

第一,无论是哪一种学说,由于受自身假设前提的限制,都只是部分地解释了银行监管的必要性及方法,金融创新不断地对银行监管的理论和实践提出了新冲击、新挑战.就我国实际而言,金融业的改革正在向纵深方向发展,各种旧体制下的问题进一步显现,金融创新的影响日益明显,监管政策的最优导向应是借鉴最新监管理论及统一规则(如巴塞尔新协议)的基础上,结合我国经济金融发展的实际来制定.

第二,银行监管理论的演变,经历了从为什么监管(传统监管理论)向如何监管、监管什么(新资本协议)的方向发展,为现代监管实践提供了指导.我国银行业应采用明确的监管指标,如流动性、资本充足率、资产质量等,来更准确地度量目前我国银行业整体风险.

第三,监管政策的制定应兼顾稳定、效率与公平三者的平衡,在不同时期,应有不同侧重,但对三者轻重权衡的标准应该是如何更有利于发挥银行体系的作用,有利于促进创新,有利于推动经济的长期发展.

第四,在“严格的金融管制→放松管制→再管制→再放松管制”的监管发展历程中,试图通过政府监管完全替代市场纪律来纠正市场失灵的努力,并不能保证金
融的稳定；同样,完全依靠市场放任自由的约束力来实现这一目标也不现实.我国监管应该是两者的有效配合,实现政府监管与市场行为的“双赢”：通过市场力量,建立激励机制,通过政府力量,引导经营行为,提高监管成效.

第五,要达到有效监管的目的,政府力量与市场力量并不会自然融合,只有通过建立和完善法律体系,以合理的制定安排,规范市场参与主体、市场秩序以及完善信息披露制度,才能逐步培育起市场约束力,从而为两者的融合提供必要的前提.

第六,监管确实是必要的,但是要以监管的有效性为基础前提,其中,监管理念、政策、方式、手段、工具是主要的决定因素.

第七,要不断提高对我国转型时期银行监管理论的研究水平,加大专家在政策制定中的作用,尽可能减少不必要的效率损失.

三、金融创新对我国监管实践提出的新挑战

如前面理论论述,监管的有效性是一个动态平衡,相对于金融深化、金融创新,监管具有被动性.金融创新在推动金融发展、提高金融运行效率的同时,持续不断地对现存的金融秩序尤其是监管制度造成冲击,为金融体系带来了不确定因素,甚至破坏金融安全.就我国实际情况而言,目前银行监管与金融创新还不和谐,两者之间还未形成正和博弈的良性互动,创新活动给我国监管工作带来了现实挑战.

(一)金融创新进一步扩大了外部性效应,强化了风险的传染性

金融创新大多是以表外业务的形式出现并迅速扩展的.各种衍生工具,如可转让存款单(CPS)、自动转账系统(ATS)、可转让支付命令(NOW)、货币市场存款账户(MMDA)以及外汇保单贷款、承诺、银证通等,具有自由度大、透明度差、技术性强、渗透性强的特点,它极大地改变了传统金融市场结构,能打破行业界限,增强金融市场的流动性,转移信用风险,规避政府监管.但在促进金融市场快速发展的同时,如一把“双刃剑”,一旦某一银行的衍生交易发生巨额亏损,导致支付困难或破产,就会可能影响整个市场的波动,迅速传到世界其它市场,形成“多米诺骨牌效应”,这种负外部性以强烈的传染性破坏区域甚至全球金融体系的安全.

(二)金融创新强化了信息不对称,使监管部门处于信息的劣势

主要表现在,一是监管部门的信息获取渠道并未随金融创新而扩大,信息量来源单一,明显不足,纵向信息沟通不畅,横向与商业银行协调不力,商业银行为规避监管,有时会有意强化“单向信息”,监管者占有的信息不能满足金融监管的需求.二是由于现代金融创新衍生品技术性强、杠杆效应大、风险(或赢利)变化频率快,使监管者对信息的掌握不完全、不充分,增加了识别、度量及化解风险的难度,一旦某一交易主体资金链条断裂,将可能导致银行亏损乃至引发支付风险,使监管当局措手不及.

(三)金融创新使一国金融体系暴露在全球金融风险之下,增加了监管难度

金融创新使银行的经营超越国界的限制,经营全球化趋势明显,使国内不成熟的金融市场与发达国家成熟的金融市场被强行置于同一时空,国内外的金融市场相互融合、相互影响,改变了金融机构的经营机制和经营方式,国际资本流动更加难以监控,一个环节的问题很容易传导到其他环节上,一国的金融风险很容易波及他国.1998年东南亚金融危机在破坏亚洲后又蔓延到俄罗斯,并波及拉美、美欧,造成全球金融市场动荡,就是明显一例.

(四)金融创新使金融风险表现得更加隐蔽,增加了监管部门准确监测风险的难度

金融创新的一个特点就是通过不同衍生工具的使用(或组合使用),将全部风险(或部分风险)转移给愿意承担的一方,在追求盈利性的驱使下,金融机构会愿意在更大的范围内承担风险,可怕的是这种风险是隐蔽的、潜在的风险,是通过资产价格、利率、汇率及其他衍生工具反复变化而来的,而且一些新产品的场外交易趋势在加强,风险更易被隐蔽,风险的技术性、复杂性不断增加,风险更不易被监测.

(五)金融创新会导致监管主体缺位,造成监管的“真空带”

金融创新打破了银行、证券、保险相互分离的状况,银行与非银行金融机构之间的职能分工界限越来越不明显,每个机构都在以不同方式使用类同的金融工具,金融业务在向多样化、综合化、趋近化的方向发展.目前,在我国分业经营已破土、分业监管依旧的情况下,一些处于不同金融机构边界的业务带有明显的边缘性、交叉性,很可能造成监管的盲区,形成“真空带”,为风险的形成、扩大及扩散提供了滋生地.

(六)金融创新使衍生工具的复杂性在不断增加,对监管人员的技能提出了现实挑战

金融创新是将诸多产品(工具)以不同的方式组合(或再组合)的产物,这种再组合包装后的产物本身的复杂性在不断增加.由于大多数监管人员并没有商业银行的实践工作经验,对掌握一些较为简单的金融衍生工具尚可,但对一些复杂性、交叉性较高的衍生工具不能透彻掌握或掌握的人并不多,加之受技术条件限制,电子化、自动化程度不高,使监管人员本身的技能不能满足于金融创新工具快速发展的需要.

四、金融创新条件下的有效监管：以成本收益分析为视角

监管实践表明,实施银行监管需要耗费资源,也就是要付出监管成本(直接成本和间接成本).如果银行监管成本大于监管收益,银行监管就不合算,这就要对监管有效性进行经济学分析,寻求监管边界,找到监管的边际收益等于边际成本的边际点.

监管成本是由监管行为的实施造成的,是可度量的.从产生的方式看,监管成本可分为直接成本(DirectCost)与间接成本(Indirect Cost).直接成本是监管当局制定并执行监管工作所需投入的人力、物力、财力及组织运行、人才培训,以及被监管对象因遵守监管法规而需建立新的制度、提供信息等配合监管当局活动所花费的资源.有研究表明,在20世纪70年代的美国监管机构的运行成本一直呈上升趋势,1971―1979年,美国57个监管机构的行政费用由12亿美元上升到30亿美元,人员增加到87500人,增加了三倍.同期,英国的监管运行费用也在9亿英傍以上.间接成本表现为整个社会福利由监管失效而引起的下降,即由于监管行为干扰了市场机制对资源的基础性配置作用,限制了充分竞争,抑制了金融创新,从而造成的间接效率损失.

监管收益是指当局因实施一系列监管措施是而带来的利益,它是一个整体的、社会性的利益.可以大致从如下几个方面理解：其一,由于监管及时干预金融垄断的形成,防止了金融效率损失行为的发生,维护了公众利益.其二,通过银行监管,解决金融交易中的外部性问题,减少“搭便车”行为,鼓励了金融创新.其三,监管当局通过科学的评级方法,对银行进行风险评级,并向全社会公布,让处于信息劣势的社会公众对银行的经营状
况有所认识,从市场纪律方向督促银行安全稳健运行.

由此可以看出,监管有效性受到社会环境、政治稳定、经济体制及监管理念、方法、方式、技术水平等的影响.它作为一个监管效率问题,就是要用最低成本实现监管收益的最大化,有效性的高低取决于影响成本及收益各种因素,是对多因素组成复合函数的综合求解.

设定F(X)代表监管净收益,R(x)代表监管收益,C(x)代表监管成本,即有F(x)等于R(x)－C(x).要使监管有效性最大,F(x)取极值,即要F’(x)等于R’(x)－C’(x)等于0,得到极值的这一点为x等于t.此时银行监管的净收益达到最大,达到了最优监管边际,监管效率最大,有效性最高.如图1所示：

A、B两点都是极值.A点表示在自由放任的、无监管的市场中(自由主义),监管收益为零.因为这样的市场无秩序,不管从银行自身,还是宏观经济角度,都谈不上监管收益(假设在市场经济体制下)

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当x处于t的右边时,即0A阶段(C区域)时,说明监管还有潜力可控,应进一步提高监管能力,以获取更大的收益.在t的右边(D区域),表明监管成本上升过快,超过了监管能力提高带来的监管收益,使监管净收益下降,也未达到监管效益的最佳.提高监管有效性就是不管出于C区域还是D区域,都努力向x等于t的方向靠近,在这样一个动态过程中寻求帕累托优化.

笔者在此引出x等于t,是为了讨论在金融创新条件下,如何确定t值(或t值的区域).金融创新使银行本身的经营范围、规模、能力、品种、方式、结构都发生了很大的变化,从而改变了监管的t值.如图2：

t值可能处于t1位置(t的左边),也可能处于t2位置(t的右边).出于t1位置时,说明金融创新使某些监管思路、手段、方式已过时,如果按传统思路去试图接近t值时,就会造成监管过度(监管过度区),造成金融抑制,不利于金融发展.理性的监管渐近线应由m线向m1线逼迫.当处于t2位置时,说明金融创新导致了监管不到位,需要监管手段、工具、方法进一步改进,如果只按传统监管思路去试图接近t值,就会造成监管空白(监管盲区).此时,理性的监管渐近线应由m线向m2线逼迫.t1到t2的监管过渡区与监管盲区可称为金融创新导致的“监管敏感性”.这一敏感区实际是一个动态区,它会随金融创新工具的种类、数量、性质以及金融市场结构的变化而变化.

基于以上分析,笔者认为,监管作为一种政府力量,会产生监管成本、监管失灵,金融创新在增强金融活力的同时,产生了监管敏感区.在金融创新条件下实施有效监管,就是要科学把握监管的度,监管政策的制定要具有一定的灵活性,即采取有弹性的监管策略,按照金融环境、经济发展阶段,在动态变化中既要防止放松监管带来的可能风险,又要避免在“监管敏感区”超越帕累托最优点的监管过度,以持续提高银行监管的有效性.

五、有效监管路径选择：基于金融创新条件下的分析

根据以上有效性理论分析,在金融创新条件下,实施有效银行监管的路径,就是要实施有弹性的监管政策,尤其是在“监管敏感区”,既要克服“市场失效”,又要防止“监管失灵”,在金融创新的动态平衡中相机决策,恰当地以某种方式共同发挥“政府”与“市场”力量,达到“协同”效果,使监管发挥对创新的推动作用.

(一)以风险评估与度量为切入点,实施积极的银行监管政策

金融创新使银行的信用风险、流动风险、市场风险表现得更加隐蔽、更难测算,而且这些风险还常常交织在一起.监管当局应借助于现代金融计量分析方法及工具,对每一个、每一类金融创新产品进行评估与度量,正确评估和度量风险,建立对风险的测评、预警机制,并以此为切入点,实施积极的银行监管政策,体现前瞻性、动态性,在“监管敏感区”内有较大弹性,以适应创新,使监管为金融创新“保驾守航”.

(二)加快金融创新监管的法制建设,在风险可控下力促创新

要根据各类金融创新产品的性质、功能、范围和风险防范措施,加快针对衍生品法律、法规、制度的建设,对创新活动加以引导和规范.要增强法规的执行力,对创新中违法、违规行为要严加处罚.同时,要科学认识监管与创新的关系,既不能无视创新风险的存在,也不能将创新视为洪水猛兽、采取高压措施.正确的导向是在风险可控的前提下,为创新创造宽松的环境,鼓励创新活动的进行.

(三)健全银行监管体系,重视市场力量在监管中的作用

《巴塞尔新资本协议》的重大创新之一就是将市场纪律作为第三大支柱,反映了市场力量在监管中的重要性.《有效银行监管核心原则》指出,“有效的市场秩序取决于向市场参与者提供信息的充分性,等及向投资者和债权人提供准确、及时且具有透明度的信息.”就目前我国现实,要注重建立并规范银行信息披露制度.通过制定详细的法规,对信息披露的原则、标准、内容和方式作出规定,强制银行及时、准确、公开向公众披露信息.通过市场的作用,使市场机制从另一个层面介入监管活动,使之形成千千万万个编外监管者,为银行业的安全高效运行提供保障.

(四)适应于经营多样化,逐渐从机构监管向功能监管过渡

按照金融机构的类型来设立不同监管部门的机构监管方法,适应于各类金融机构经营的独立性、业务不存在交叉的情况,各监管部门之间无权管制其他部门的活动.功能监管是一个给定的金融活动由同一监管者进行监管,而不管从事这个活动的主体是谁,目的是提高监管的秩序和效率.目前,在金融创新的浪潮下,我国虽实行“分业经营”,但不同金融机构经营的交叉业务越来越多,边界越来越模糊,逐渐向功能监管过渡具有必然性,可以避免监管职能的冲突、交叉或盲区.在从机构监管向功能监管的过渡过程中,要进一步完善目前我国“一行三会”的金融联席会议制度,切实发挥它目前在分业监管中“拾遗补缺”的作用.

(五)学习借鉴国际先进监管方法,加强银行监管的国际交流合作

西方发达国家应对金融创新条件下的监管已积累、总结了许多好的方法、制度,尚处于起步阶段的我国应充分学习、吸收先进监管理念、方法、工具,充分吸收《巴塞尔新资本协议》的核心内容,结合我国实际,加以消化后,为我所用.同时,要加强银行监管的国际交流合作.通过合作,确立有关金融衍生品的会计标准,促进衍生品交易风险管理的规范化,使监管政策、手段与国际先进水平靠拢.

(六)建立监管人员绩效评价机制,努力提高监管人员的工作技能

技术(方法)只是工具,具有熟练掌握并运用技术的人才是根本.要建立对监管人员的评价机制、激励约束机制,对监管不作为、滥作为、乱作为的要追究责任,解决“监管机构本身存在的治理问题”,并对正确识别度量风险的要在职务晋升、工资等方面的给与倾斜.提高目前我国监管人员技术水平主要可从三方面人手：一是实行定期考试制度,督促监管人员注重对新知识的学习,掌握最新的金融衍生业务的操作流程及风险特点.二是重视对监管人员的在岗培训,根据工作岗位,本着“缺什么、补什么”的原则,外聘各类专家,提高监管人员胜任工作的能力.三是对一些专业性强、难度大的业务,比如金融资产风险与收益、优化资本组合、风险资产组合、资本资产定价等尤其是市场风险方面的知识,可选送一些业务骨干到国内外高校、商业银行等机构学习、实习,提高监管人员对银行业务的掌握程度和对风险的准确识别能力.

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