银行领域金融消费者权益保护探究

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摘 要：近年来,随着金融业的快速发展,金融消费纠纷频发,金融消费者保护问题日益突出.银行业作为我国金融业核心,保护银行领域金融消费者权益是我国金融市场得以健康发展的重要保障.当前我国“一行三会”均已成立金融消费者保护部门,彰显监管部门对金融消费者保护空前的重视.本文立足于银行领域,分析我国金融消费者权益受侵害的原因,并提出相关的对策和建议,以此完善金融消费者保护体系.

关 键 词 ：金融消费者；银行纠纷；权益保护

中图分类号：F224 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2013）09-0058-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.09.14

我国经济多年来的高速发展,人们的生活水平得到显著的提升,金融消费在人们的生活中扮演着越来越重要的角色.随着金融市场的发展,金融产品的复杂性和专业性也越来越高,普通消费者与金融机构之间的信息不对称越拉越大,一些地区金融机构侵犯消费者权益的案件时有发生.银行业作为我国金融业的核心,与百姓的日常生活联系非常紧密,保护好银行领域金融消费者的权益,维持良好的金融消费秩序,是我国金融监管机构与银行业自身都必须面对的问题.

一、金融消费者及其权利

(一)金融消费者的概念

我国目前尚无法律对金融消费者作出明确定义,但根据我国《消费者权益保护法》规定,消费者为生活消费购买、使用商品或接受服务,其权益受本法保护.据此,金融消费者可以界定为因非生产、非交易需要而购买、使用金融商品或接受金融服务的自然人.同时应当明确的是,金融消费者并不等同于金融客户,后者仅指当前与金融机构有业务关系的个体.金融消费者的外延更广,不仅包括正在使用金融产品或接受金融服务的客户,还应包括曾经与金融机构有业务关系的个体、以及为获得金融产品或服务而与金融机构接触的潜在客户.之所以强调金融消费者的外延,是因为在后两种情况下的个体虽然不是银行的当前客户,其权益同样可能受到银行的侵害,例如在个人隐私方面,其在银行所留个人信息被泄露给其他机构甚至被非法滥用[1].

(二)银行领域金融消费者的权利受损的实践表现

1.财产安全权.金融消费者在购买、使用银行产品和接受银行服务时依法享有其财产不受侵害的权利,这是银行消费者应享有的最基本的权利.但近年来由于银行磁条卡安全性不佳,导致消费者被“克隆卡”存款的事件频繁发生.不法分子通过在自动柜员机或在自己的店铺中安装摄像头和读卡器,持卡人以及信息,再用一张空白磁条卡便可轻易伪造并将持卡人的资金取现或转账或消费.另外,一些银行对定期存款少计利息、不及时处理挂失造成消费者资金损失等也是常见的侵权例子.

2.公平交易权.银行与消费者形成合同关系或法律关系时,应当遵循公平、公正、诚信的原则,不得强行要求消费者购买、使用其产品或接受其服务.在公平交易方面,侵犯消费者权利主要表现在两点上.一是不合理的收费,银行业乱收费问题一直是社会舆论关注的焦点,一些商业银行收费种类复杂、名目繁多,少则几十项,多者数百项,收费标准从十元到几十元不等.对于这些收费项目,消费者只能被动接受,显失公平.二是部分商业银行多利用格式合同等与消费者确定法律关系,或免除银行责任,或加重消费者的责任,金融消费者受自身知识、交易环境、时间等所限,常常无法判断其中是否含有不公平条款,以致被侵权.

3.知情权.银行领域金融消费者享有知悉其购买、使用的银行产品或所接受服务的真实情况及必要知识和信息的权利.银行负有为银行消费者提供银行知识或信息的义务,如产品和服务的所蕴含的专业知识、潜在风险等.享有知情权,是金融消费者在消费中实现公平交易的前提条件.然而在实践中,由于银行产品的信息不对称,银行工作人员受销售额提成等利益驱动,常会进行一些虚假宣传,隐瞒其不足之处,给消费者带来潜在损失.例如,一些银行在销售理财产品时,往往片面夸大其投资收益,甚至对预期的利益作虚假陈述,致使消费者在只得到片面信息后就做判断,导致消费者作出不理智的决定.另外,一些银行信用卡收费名目繁多,却并没有尽到说明解释义务,对于诸如罚息和滞纳金的算法、可能导致信用记录不良的风险等,不做过多提示.

4.隐私权.银行领域金融消费隐私权是指银行消费者在购买、使用的银行产品或所接受银行服务的过程中,享有相关信息保密的权利.在未获得消费者同意的情况下,银行不应将其个人信息泄露给任何第三方机构.消费者在银行消费时需要提交较为详尽的个人信息,银行在如何运用这些信息上有很大的随意性.

5.求偿求助权.金融消费者在消费过程当中,因为非自己故意或过失而导致个人财产或权利受到非法侵害时,有向银行提出请求赔偿的权利.消费者在实力强大的银行面前往往处于十分弱势的地位,且缺乏便捷有效的投诉渠道.保障其求偿求助权,是使消费者的合法权益真正得到保护的关键所在.

二、我国银行领域金融消费者权益保护现状分析

随着银行业的体制改革,银行的服务意识和服务水平都在不断进步,银行消费者权益的保障程度有所加强.由于我国银行消费者权益保护法律制度和体制机制不健全,缺乏维护银行消费者权益的专门机构,金融消费者维权难度很大,一旦消费者权益受到侵犯,他们能否取得相应的补偿往往只能决定于银行的态度,十分被动和弱势.

(一)金融消费者权益保护法律体系不完善

我国现行《消者权益保护法》、《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》等法律,涉及银行消费者保护的内容.其中,《消费者权益保护法》是针对一般商品和服务消费过程中如何保护消费者权利的法律,其规定较为原则,在制定过程中并没有考虑金融消费的专业性和特殊性,对金融消费者无法提供针对性的法律保护.《商业银行法》、《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》等法律尽管在保护银行消费者合法权益方面作出了一些规定,但这些法律出发点在于维护银行业的安全与效益、规范银行运行秩序,对于银行消费者保护的规定显得十分不足,尤其是对监管机构在银行消费者保护问题上的职责规范不够明确.例如《银行业监督管理法》虽然在第一章就提到要“保护存款人和其他客户的合法权益”以及“促进银行业的合法、稳健运行,维护公众对银行业的信心”,该法条文只是一种原则上的监督制度安排,而没有涉及银行消费者保护的具体内容.另外,2003年修改后的《商业银行法》将“保护存款人和其他客户的合法利益”同商业银行的利益保护统一在一起,在实践中常出现银行消费者与商业银行间发生利益冲突的情况,这时如何处置争议,怎样保证处于相对弱势地位的银行消费者的利益不被忽视,《商业银行法》缺乏相关的规定.总而言之,我国银行消费者权益保护在法律层面的主要问题在于：这些法律都只是原则性地触及了金融消费者保护问题,规定过于笼统,相关法律规章内容薄弱、体系零散,在实践中缺乏可操作性,难以保障目前力量薄弱的消费者的合法权益[2]. （二）金融消费者权益保护专门机构长期缺失

长期以来,我国金融消费者权益保护主要是依赖于和相关金融监管部门.作为社会性团体,在处理银行领域金融消费者纠纷缺乏必要的金融知识与专业技能,再加上《消费者权益保护法》在金融消费者权益保护上的局限性,对金融消费者权益的保护作用十分微弱.我国银监部门尽管承担了部分保护金融消费者合法权益的职责,但这种保护更多侧重对银行业金融机构的规范性、安全性进行监管,而在消费者基本权益强制性监管保障以及处理金融消费者投诉和解决纠纷的机制上都处于空白状态.同时由于我国法律法规未明确界定银行监管部门维护金融消费者权益的法律地位,《银行业监督管理法》及其他监管法律法规也未对银行消费者权益保护提出明确的要求,也弱化了其对消费者的权益保护的意识.不过可喜的是,人民银行和银行业监督管理委员会均于2012年下半年在各自内部成立了金融消费者权益保护局,针对金融消费者保护机构的职责分工、制度保障等一系列细化机制均在酝酿之中,这些机构的设立有望改变金融消费者“无人看管”的局面.

(三)金融消费者保护的基本路径欠缺

目前我国尚未建立独立于银行之外的金融消费者纠纷处理机制,现有的监管部门和行业自律体制对于金融消费者的投诉问题都没有相关的制度安排,这使得消费者的投诉只能求助于银行内部投诉机制或者诉诸司法途径.我国银行虽已普遍建立起投诉管理机制,但由于银行业自身的垄断性质,对待投诉还停留于被动受理、消极处理的层面上,常常导致案件无疾而终,作用有限.而传统的诉讼程序存在周期长、费用高、举证难等问题,加之单个消费者往往处于比较弱势地位,一套程序走下来,不仅费时费力,成功率也不高.另外,银行纠纷有损失额度小,受侵害人数多的特点,传统的诉讼程序维权成本过高,大多数人也就放弃了.在自律机制上,银行业协会虽已成立多年,但从其运作情况看,主要以促进银行作为会员单位实现共同利益为宗旨,侧重于银行业的经营规范与稳健,而很少关注消费者利益,对于消费者与银行之间纠纷也没有任何的制度安排.当消费者与银行之间发生利益冲突时,银行业协会作为银行机构的“代言人”,往往维护银行利益有余,保护消费者权益不足,反而加深了消费者与银行业之间的对抗情绪.

三、完善我国银行领域金融消费者保护机制的思考

(一)进一步完善金融消费者权益保护的法律体系

金融领域中较为完备的法律体系可体现为两种模式.一是对现有相关法律进行修订,对消费者的含义进行扩大解释,将金融消费者纳入消费者权益保护体系,并对金融消费者权益以专章专节的形式进行规定.二是制定金融消费者权益保护法,专门对金融消费者进行保护.不过第二种模式的立法时间较长,程序也相对复杂,难以立即应对当前金融市场发展中出现的问题和对金融消费者权益的保护.笔者认为,通过立法保护金融消费者权益可遵循两步走.首先可先对我国现有的相关法律进行修订.一是明确将金融消费者纳入《消费者权益保护法》保护范畴,为金融消费者保护提供明确的法律依据；二是修订《商业银行法》,将保护对象由存款人扩大到所有银行的金融消费者,对于银行在消费者保护上需要重点关注的事项作出强制性规定,以促使银行形成消费者保护意识并建立相关机制；三是修订《银行业监督管理法》,明确将银行领域消费者保护作为银行业监管目标之一,明确监管机构对金融消费者保护的具体职责.

其次,在完善现有法律的基础上,着眼于金融业发展的长远利益,进行专门立法,尽快制定《金融消费者权益保护法》.在《金融消费者权益保护法》中,应突出金融消费者权益保护的立法价值取向,应重点包含以下几点内容.一是明确金融消费者概念及范围,在银行领域不仅包括存款人,还应包括贷款人、中间业务客户等所有银行产品、服务的消费者.二是明确金融消费者的合法权利,包括财产安全权、公平交易权等,同时应强化银行对金融消费者的信息披露义务,保证消费者在接受银行产品服务前充分了解其风险和特点.三是确立金融消费权益保护的基本原则,如倾斜性保护原则、差异化保护原则、保护和教育并举原则等.四是明确赋予专门机构行使金融消费者权利保护职能,要求在监管部门内部内部建立简捷、高效的纠纷处理机制.

(二)建立协调统一的金融消费者保护机制

目前我国人民银行、银行业监督管理委员会、证券监督管理委员会、保险监督管理委员会均已下设消费者权益保护局（证券监督管理委员会下设为投资者权益保护局）.在实践中,“一行三会”各自设立一个单独机构承担消费者保护职责,体制更顺,可以说契合了分业监管的原则和要求.但不可否认的是,这种工作模式忽视了当前我国商业银行向金融控股公司转变以及交叉性金融产品快速发展的事实,在这种情况下,如果各保护局之间相互割裂,反而会降低执行的效率,甚至出现“踢皮球”状况,致使金融消费者权益得不到切实保障.因此,当务之急是尽快建立“一行三会”金融消费者权益保护协调机制,在工作中建立适度统一与合理分工的管理模式.鉴于人民银行在目前我国金融体系中处于宏观管理的地位,建议由人民银行综合协调银行业监督管理委员会、证券监督管理委员会、保险监督管理委员会分工负责的金融消费者保护工作格局.在这个格局中,人民银行在开展自身职责范围内的消费者保护工作的同时,还应负责协调健全政策法规,促进各监管部门间的信息交流,对交叉性金融工具进行风险监测及交叉性金融产品消费者的保护工作.银行业监督管理委员会、证券监督管理委员会、保险监督管理委员会的金融消费者（投资者）保护部门分别负责各自领域的金融消费者保护工作,包括规章制度建设、投诉的受理处理和金融教育等.由于“一行三会”消费者（投资者）保护部门均成立不久,而金融消费权益保护工作任重道远,“一行三会”有必要加强深入合作,在工作中保持沟通、协调,探索建立有效的工作协调机制,合力加强金融消费者保护.

(三)构建多元化的纠纷处理机制

在金融消费者权益的救济方面,要采取多种方式为消费者提供救济,建立一套行之有效的纠纷解决和补偿机制.由于传统诉讼方式对于保护金融消费者在效率上具有较大的局限性,因此有必要在银行机构内部、监管部门以及银行业协会构建更为便捷高效且更具专业性的解决机制.第一,银行应加强内部投诉管理机制建设,提高对投诉处理的认识,为消费者投诉提供一个便捷的渠道.各金融监管部门对此负有监督责任,应定期评估各银行的投诉处理情况,并通过一些规章制度逐步提高内部投诉在受理、调查、处理办法、解决时限等方面的规范程度.第二,人民银行、银行业监督管理委员会等金融监管部门应建立健全的纠纷解决机制,当银行内部纠纷处理未能达成满意结果时,消费者可向监管机构进行投诉.在这一点上,可利用人民银行分支机构现有网点分布广泛的优势,在法律上明确由人民银行金融消费者保护局牵头负责处理金融消费者投诉,建立统一的金融消费者投诉平台,人民银行及其分支机构应承担对于投诉的受理、调查取证、调解以及裁定的责任.

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（责任编辑：陈薇）