我国金融监管法律制度

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摘 要 ：美国金融危机,危机的出现让人们重视审视本国的金融监管制度,金融监管法律制度的改革也随之提上了日程,改革金融监管法律制度以防止金融危机的出现.

关 键 词 ：金融危机；监管；法律制度

一、金融监管法律制度概述

金融监管是指金融监管当局依法对金融机构和金融活动实施规则和约束,包括市场准入、业务范围、风险控制、市场退出等方面的法律制度的总称.其目的在于保护市场(投资者)的利益,控制金融市场的整体风险,保持市场主体对金融市场的信心,确保金融市场安全,促进和提高金融市场的稳定性和效率[1].广义的金融监管指金融机构对其客户使用信贷资金等情况进行监督管理,以及国家金融监管机构对金融业的监督管理,还可以指金融机构的自我监督管理.而狭义的则指国家有关机关为保证金融业务的安全与稳定,以维护公共利益和促进社会的经济发展,对金融机构及其业务活动、金融市场等实施的外部监督与管理,是一国宏观经济管理手段的重要组成部分[2].

在全球化日益紧密联系的今天,一国选择和制定金融监管法律制度时,应从本国实际出发,吸收和借鉴他国先进的监管法律制度,从而保证金融监管制度为金融业的快速、稳定发展和防范本国或外国金融危机对经济的冲击.现时情况下,选择和完善我国金融监管法律制度显得举足轻重.

二、我国金融监管法律制度的现状及存在的问题

改革开放以来,我国制定并颁布了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等法律,成立了银监会、保监会、证监会三大机构,形成了“分业经营,分业监管”的“一行三会”的监管体系.这种监管体系分工明确,各业的监管更为专业化,使得金融监管、防范金融风险等方面得到一定程度的加强.但这种监管制度在金融全球化、金融业竞争和风险日益增大的形势下,其劣势、弊端也尽显.

首先,由于金融监管理念、目标的不明确,致使金融监管立法存在缺陷、误区.从而,金融监管法律制度在对金融业监管方面是低效的.改革开放以来我国的金融业逐步开放,特别是在加入WTO后开放程度日渐快速.但是从改革开放到“分业经营、分业监管”制度的建立期间,都是由政府“一手包办”的,其过于行政化的金融监管法律制度使得金融市场不能进行有效配置.另一方面,金融监管目标的不明确,即“将货币政策作为监管目标,混淆了银行货币政策职能和金融监管职能的界限”.银行货币政策职能注重维系物价稳定,促进经济增长,而金融监管注重防范金融风险,维护金融体系的安全和稳定,保障投资者和存款人的利益.混淆这两项职能容易导致金融监管成为货币政策的附属品,不利于银行的内部制约[3].

其次,目前我国金融监管立法不能适应时展要求,法律体系不完备.金融监管法律的制定是实施金融监管的基础.《中国人民银行法》、《保险法》、《银行业监督管理法》、《证券法》等法律是现行金融监管的法律依据,金融监管散见于这些法律、法规之中,没有形成完整的金融监管体系.在对待某些问题上,有些法律法规之间存在冲突,这就造成了监管漏洞.又如,在金融电子化支付方面,现行法律法规还不能对这一领域做到完全有效的监管,就是由于法律的不完备所造成的漏洞.

再次,自从我国金融监管成立了“一行三会”的监管模式后,立法上的“分业经营、分业监管”看似各行业监管更为专业化、分工明确,但也显示其弊端.立法上将银监会、保监会、证监会确定为各自独立、平级的监管主体,由于它们各自监管各自的行业,但三会的监管目标和指标体系是不相同的,相应的操作方式也不同,得出的监管结论也可能不同.此外,随着金融业的发展,金融创新也会层出不穷,金融业务会更加繁杂,有些业务甚至会超出几个行业的范畴.在难以界定金融业务归哪个主体监管的情况下,就会出现各监管机构之间相互推诿,而监管“真空”也难以避免,甚至某些情况下,各监管主体会“抢”着监管,由此造成效率低下.例如信托投资公司的证券营业部为吸收资金,采取证券贺回购、代客理财等手段高息吸收资金,变相开展银行业务[4].

最后,我国的法律立法关于金融监管有许多原则性规定,而未制定详细的实施细则.由此,金融监管的有效性大打“折扣”.金融监管法律制度中应有原则性规定与具体操作实施细则,才能做到对金融业的有效监管与防范金融风险.然而“分业监管”的监管体制看上去似乎能入至细微、操作具体,但是正由于立法中关于金融监管的具体操作细则没有详细的规定,金融监管的有效性也只能落空.

执法方面,分业监管的弊端首先体现在金融监管机构之间不能形成合力,做到有力、有效监管.正所谓“各扫门前雪,休管他人瓦上霜”,银监会、保监会、证监会各自监管各自领域,也不参与对其他领域的监管,就会出现对边缘金融业务放松监管,有效、有力监管因此成为“空号”.此外,如果某两个或三个监管机构对交叉的金融业务进行监管,也会造成监管成本过高、效率低下.毕竟在监管机构之间没有设立协调工作的机构进行协作监管.也由于各行业的监管机构都是以各自部门利益为出发点,根本无瑕顾及其他监管部门的工作,全局没有考虑周到,甚至根本不顾全局,执法中出现的成本过高、效力低下也就是必然的结果.

还有就是金融监管手段不科学,执法范围也存在误区,导致监管不能按制度设想来实现.在监管手段上,归因于电子网络化建设滞后,监管方式采用的是现场检查,检查的内容也仅侧重于合规性,所以不能满足既定监管目标――防范金融业风险的有效监管.而执法范围的误区存在,导致监管不到位和有效性不强.例如认为人民银行监管的对象是金融机构,而不是金融业.结果非法的金融业务在执法监管不到位情况下乱象重生,这不仅冲击了合法的金融业务,还给金融业带来风险.最后,执法力度不大,效果欠佳.这主要体现在有的基层人民银行执行金融法律的随意性和不确定性,缺乏公正执法意识[5].

此外,我国现行金融监管还存在两个问题,一是银行业的国际化适应能力不强.我国在银行业国际化监管上制定了如《外资金融机构管理条例》、《境外金融机构管理办法》、《中外合资投资银行类机构管理暂行办法》、《离岸银行业务管理办法》、《境内机构借用国际商业贷款管理办法》等,这些法规在一定的时期发挥过有效的作用,但综合来看,主要存在以下问题：其没有上升到法律层次,权威性不强；其内容也相对过于原则性,在实施监管时不便于操作；对境外金融的监管力度不强,限制性待遇也很多,所以银行业的监管法制面临着许多国际标准的冲击.二是“分业经营、分业监管”的体制不利于金融创新和金融业的全面发展,也与国际上的“混业经营、混业监管”的趋势不合.金融创新是金融业务发展的动力.现行体制下的“一行三会”监管着各行业,如果有一新的金融业务出现涉及到两个或两个以上的行业,这一金融业务就可能无法“生存”,因为保监会、银监会、证监会无法参与对其进行监管,其根源在于三机构地位平等,也无法协调工作机构,解决不了互相推诿、相互的扯皮和相互协作等问题.三是金融监管方法应用上有缺陷.各国的实践表明存款保险制度有助于存款保险机构来加强对银行业务的监管,但我国的存款保险制度仍处于空白状态[6].