我国金融消费者保护模式

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内容摘 要 :日本在金融改革中高度重视对金融消费者的保护,其成功经验值得我国借鉴.我国应对金融消费者进行明确的法律界定.我国当前对金融消费者的保护还存在不足,因此应构建我国的金融消费者保护模式:确立保护金融消费者的金融改革目标,改革纵向分业的金融监管和立法模式,约束和规范金融机构的经营活动.

关 键 词 :金融消费者 金融交易法 金融监管

他山之石:日本金融消费者保护制度的形成与发展

2008年美国次贷危机的爆发,其肇因即为金融机构不断创新的金融产品和服务未受到法律的有效监管.相比之下,由于日本在金融消费者保护制度方面的不断努力,此次金融海啸对日本造成的冲击和影响远比美国要小.20世纪90年代日本启动了“大爆炸”式金融改革计划以重振深陷危机的金融业,该计划在通过减少法律的限制活跃了金融机构的创新能力的同时,使得金融消费者在金融市场中陷入了法律保护的真空.为此,日本在2004年开始了第二阶段的金融改革,此次改革最显著的特征是实融立法的横向化改造和逐步重视对金融消费者权益的保护.金融法制的横向化改造打破了行业界限,改变了传统的行业立法模式,以消费者角度出发进行横跨式立法.对金融消费者的重视则使得金融消费者的保护规范得到加强和统一.2006年,日本出台了《金融商品交易法》.《金融商品交易法》作为日本金融法制改革过程中的一大立法成就,是目前世界上最先进的证券金融法制之一.该法有两大亮点,一是该法将日本《证券交易法》中“证券”的定义扩展为“金融商品”的概念,将所有投资类金融商品均纳入调整范围.二是大力加强对金融消费者的保护力度,形成了一套统一的保护规范(何颖,2011).


日本金融法制改革中对金融消费者权益保护的重视,值得我们参考和借鉴.目前,我国居民对金融商品和服务的需求不断增长,金融消费与个人生活的关系日趋紧密.但与此同时,我国对金融消费者法律保护的力度却远远落后于现实的要求,消费者陷入法律保护不足的困境.因此,金融消费者保护是我国目前金融法制改革过程中必须解决的一个重大问题.

消除迷思:金融消费者的法律界定

(一)金融消费者与消费者

1.金融消费者处于交易弱势地位.通常认为,消费者交易弱势地位是社会化大生产发展的结果.因为,生产力的发展和技术的进步使得生产者提供的商品和服务变得日益复杂,消费者仅凭日常生活经验已难以作出交易判断,不得不依赖于生产者提供的信息.并且,生产者广泛采用企业、公司等现代经济组织形式,不仅结构严密而且实力强大,消费者和生产者之间的力量均衡被彻底打破.相类似的是,个人在金融活动中同样处于交易弱势地位.并且,由于金融交易的特殊性,金融消费者的交易弱势特点更为突出:一是金融交易中存在高度的信息不对称.金融商品或服务的本质为信息的集合与传递,一方面,这些信息具有专业性和技术性,更易为金融机构及其工作人员所知悉和利用;另一方面,这些信息直接影响普通消费者的交易判断,而普通消费者因缺乏专业知识难以识别这些信息的真假或对这些信息进行解读.二是金融商品的提供在我国具有相对的垄断性.金融领域尚未向民间资本开放,提供金融服务的经营者在我国市场中是有限的,供需矛盾的失衡决定了金融机构在金融交易过程中将处于主动选择的地位,有可能会利用其优势地位对消费者实施限制交易或差别对待等不公平交易的行为.

2.金融消费属于生活消费范畴.传统学说认为,“消费者”一词中的“消费”限定为生活消费.金融市场中,个人购买金融商品或接受金融服务的目的是为了获得投资收益,而非满足基本生活的需要,故参与金融交易的个人并非消费者.依此逻辑,“金融消费者”一词逻辑上有矛盾,实无法律承认之可能.然笔者以为,无论理论上抑或实践中,金融消费与生活消费之间的张力已经消解,金融消费者这一概念入法并非无可能.理由如下:一方面,传统学说中金融消费与生活消费的区分是我们习惯性地运用了“商”与“非商”的商法二元理论作为分析工具得出的结论,但是实际上,金融消费者本身在很大程度上是难以用这样一种二元思路进行划分的(曹兴权,2011).“金融消费者”的活动可能既包括“商”领域的活动.另一方面,生活消费的范畴也在不断拓展,投资理财已经逐渐成为人们生活中必不可少的一部分.有学者指出,“将家庭投资理财行为纳入生活消费之中,顺应现代社会发展的需要,这也是中国经济生活的发展趋向”(刘迎霜,2011).这就为“金融消费”、“金融消费者”的概念的引入提供了可能.

(二)金融消费者与投资者

我国目前并不承认投资者的消费者地位.比如,2006年施行的《商业银行金融创新指引》将“金融消费者”与“投资者”两个概念并列使用,反映出监管部门将两者视作是两类不同的交易主体.但是,笔者认为,此种做法有待商榷.一方面,通过金融行业的不同领域来确定参与金融活动的个人所具有的身份的观念已经不合时宜.随着金融市场上混业经营的展开,个人在金融活动中不再是单一的身份而是具有多重的角色,比如个人接受银行服务的时候可能不单是储户的身份,还可能因购买银行的理财产品而成为投资者或购买银行代销的保险业务而成为投保人.多重身份的混一导致个人在金融活动中逐渐演变为一个接受多种金融服务的新群体,这一群体的身份则由最初的存款人、投保人、投资者转变为金融消费者.另一方面,现今的证券市场,投资者与投资对象之间的距离延长并由大量中间金融产品和服务所连结.在公开市场,投资者通过接受中介机构提供的金融服务以达到持有投资对象的股票或债券的目的.“随着证券市场的发展,中介机构提供的金融服务物化为金融商品,投资者因购买了这些金融商品成为了金融消费者”(陈洁,2011).因此,就现实发展而言,“资本市场上的所有个人投资者都是金融消费者,股票、债券等持有者也不例外”(叶琳、郭丹,2008).

综上所述,笔者认为,金融消费者的法律界定应当是:为满足个人金融需要而购买金融商品或接受金融服务的自然人. 遭遇困境:我国金融消费者保护的现状和不足

(一)金融消费者保护立法工作滞后

目前,在金融交易中利益受损害的金融消费者无法依据《消费者权益保护法》获得特殊保护.同时又缺乏相应的法律法规为金融消费者设立特定的保护规则,因此造成我国金融消费者陷入了法律真空地带.体现在:第一,金融消费者可适用的法律规则十分有限.比如《商业银行法》第3章只有5条规定了存款人的保护.第二,就人民银行、银监会、保监会、证监会“一行三会”所颁布的部门规章而言,在分业监管体制这一背景下,部门规章与上位法或部门规章相互间存在冲突,不仅造成了相同性质的金融产品无法适用同一规则,还使得不同金融领域下的消费者的规制原则和具体内容都大为不同.以理财产品为例,各类金融机构发售的理财产品性质相似,但不同产品的监管标准却有不同.对相同金融产品统一规制的缺乏不仅造成了金融消费者保护事实上的不平等,还容易导致金融消费者保护出现法律盲点.

(二)金融消费者法律保护存在缺陷

即使将金融消费者视为是消费者并因此得以适用《消费者权益保护法》,现行的《消费者权益保护法》在保护措施方面存在不少的缺陷,难以实现全面有效的保护.一方面,《消费者权益保护法》所构建的保护制度主要立足于实体经济.而金融消费产生于虚拟经济,金融商品和服务的高度专业性使得金融消费者和金融服务者之间的信息不对称更为严重.正因如此,保护实体经济下的消费关系的《消费者权益保护法》难以有效应对虚拟经济条件下的金融消费关系.另一方面,《消费者权益保护法》自身也存在需要改善以适应时展的地方.比如,权利是保护消费者的基本依据,《消费者权益保护法》对消费者权利的规定不够全面,突出表现为隐私权未被纳入保护的范围.现实生活中,大量存在金融机构未经当事人同意或许可私自转让客户信息给他人,或未采取足够保密措施维护客户信息致使信息泄露等情况.这是对金融消费者隐私权的侵犯,但显然金融消费者难以依据《消费者权益保护法》获得救济.

制度移植:日本金融消费者保护模式对我国的启示

(一)确立保护金融消费者的金融改革目标

20世纪60年代来,金融监管目标体系中“消费者主权”的保护逐渐受到重视.英国经济学家Michael Taylor提出了著名的“”理论,认为金融监管并存着两个目标:一个目标是审慎监管,另一个目标是保护消费者权利(吴弘、徐振,2009).日本金融改革的经验显示,加强金融消费者的保护正是为了矫正放松监管下的金融市场出现的不公平.当前,保护金融消费者已成为欧美日等发达国家和地区金融改革和立法的一大趋势,这些国家和地区纷纷制定严厉措施保护金融消费者.我国金融监管改革不应忽视这一发展趋势,要认识到保护金融消费的重要性和急迫性,树立金融消费者保护的理念.

(二)改革纵向分业的金融监管和立法模式

我国目前实行的是人民银行、银监会、保监会、证监会“一行三会”的监管体制,金融监管的侧重点更多落在国家对金融机构的监管上.在混业经营和金融创新日趋活跃的当下,这种纵向分业监管模式的弊端日渐凸显,在保护金融消费者方面更是显得力不从心.笔者认为,应以日本为参考,从金融商品和金融业两个角度对目前的纵向分业的监管模式进行改革:首先,扩展我国《证券法》中证券的范围,应认定凡是具有证券功能的权利证明,不管是否其称谓如何,皆认定是证券,皆适用证券法.其次,金融商品的横向扩大必然要求建立横向统一的金融监管体制.因此,我国金融监管横向化改革的方向应是成立一个专门的机构负责实施统一集中的监管.最后,逐步突破纵向分业立法的模式,以制定一部横向化统括性的金融服务法作为我国的改革目标.在实现进路上可以借鉴日本的经验,分阶段来完成这一目标.

(三)约束和规范金融机构的经营活动

日本构建金融消费者保护制度的一项重要举措就是规范金融机构的经营活动,强化金融服务过程中金融机构的义务和责任.而目前我国金融机构的金融服务活动未能得到法律的有效约束,在金融服务过程中消费者的权益容易遭受侵害.笔者认为,我国可以借鉴日本的相关做法,从以下几个方面约束和规范金融机构的经营活动:第一,规范金融机构的劝诱和销售行为.金融机构应遵循客户区分原则,根据不同客户购买能力、专业知识、风险承担能力之差异确定不同的劝诱方法.第二,强化金融机构的说明义务.金融机构的说明义务必须被强化和落实.金融机构提供的信息必须真实、准确、完整和具有及时性外,还应当满足诸如针对性、适当性、可理解性等更高的信息披露要求(何颖,2010).第三,引入欺诈销售的处罚规则.金融消费者在遭受其他金融机构的欺诈行为时,若依据民法的规则来处理,则需要承担认定金融欺诈的举证责任.而金融消费者基于自身专业能力的不足和交易弱势地位,往往难于完成举证的责任,这相当于剥夺了金融消费者获得损害赔偿的权利.因此,有必要制定金融机构欺诈销售的处罚规则,减轻金融消费的举证责任,维护和保障金融消费者的赔偿请求权.

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