美国金融监管体制的与借鉴

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今年6月初以来,我对美国金融监管体制进行了三个多月的全面、系统的调研和分析,试图为完善我国金融监管体制寻求某些借鉴.其间,正好赶上美国次级房屋按揭贷款危机爆发,眼见和耳闻了种种美国监管部门和金融机构对这场危机的态度和处理意见.

美国金融监管体系交叉监管明显

美国金融监管体制极其庞大和复杂,交叉监管明显,金融市场源于殖民时期自发形成,银行体系最早得到发展,其金融监管体制也主要基于对银行的监管以及历次金融危机的推动而逐步形成.

各州和联邦分别对在州和联邦注册的银行进行监管,注册地成为界定银行监管部门的主要依据.对于在联邦注册的银行,成立于1870年的财政部下属OCC对非联邦储备银行(FED)的会员银行进行监管,其主要运行不是依靠财政资金,而通过特殊的制度安排,如通过支付服务和收取监管对象费用获得收入.而成立于1929年大危机中的联邦储备银行则对其会员银行、金融控股公司进行监管.它主要利用会员银行的资本金提供贷款获取利息,并从FEDWIRE的银行间大额支付及ACH零售支付服务中收取费用.美洲银行(BOA)每年就向OCC支付4000多万美元的监管费.上述两类银行大多是大银行.而对于在各州注册的银行,则由各州的银行厅监管.

由于银行具有是否加入联邦储备银行的权利,实际上也就获得了选择监管部门的权利.OCC与FED之间的这种平行结构造成二者之间的监管竞争,从而争相讨好金融界,单方面给银行松绑,以吸引银行加入或不加入FED的会员.如FED按照巴塞尔协议Ⅱ进行监管,而OCC和FDIC则按巴塞尔协议Ⅰ监管.大通银行就曾因为FED的管制严格而脱离FED会员而转向OCC.FED与OCC在进一步紧缩还是开放银行管制上不断发生政策冲突.尽管FED、OCC可能长期在银行驻守,但如非必要,并不经常打扰银行的日常工作,甚至可能在银行下班后独立工作.

同时,联邦存款保险公司(FDIC)为在各州注册的非FED会员银行提供存款保险,主要是一些中小银行.储蓄机构监管署则负责监管在联邦注册的储蓄机构和储蓄机构控股公司,国家信用合作社办公室(OTS)负责监管联邦注册和州注册且加入其保险系统的信用社.

至于证券业、基金业、保险业及期货业的监管,则分别由美国证券监督委员会(SEC)、联邦保险署(SIC)和美国期货交易委员会(CFTC)负责.正如FED将稳定货币及支付体系的稳定性作为首要目标一样,保护投资者利益成为SEC对证券业监管的主要目标,因此它并不管理证券经营机构的具体业务,也不管理上市公司的经营行为,而只要求投资银行、上市公司、资产管理公司等提供连续的年度财务报告,监督其信息披露,并且只监管证券经纪业务,不管其投资银行业务.保险业的监管则主要由州政府负责.

上述联邦监管机构的组成人员均由国会任命,任期大多与总统任期错开,只对国会负责.如FED并非美国政府的内阁组成机构,与财政部之间也没有任何人事任免关系,但其社会地位和公众威望却高于财政部.一方面,其政策制定主要依赖公开市场委员会,无需总统和政府的行政和司法体系中任何人批准；另一方面,FED最高管理机关的联储理事任期14年,理事会主席、副主席任期4年,虽然理事由总统任命,主席、副主席由总统提名、参议院通过,但由于与政府换届错开,使得行政部门对其施加影响的空间大为缩小.FED作为银行,具有相当大的独立性.

美国金融监管机构既有联邦的,也有州一级的,针对不同的业务领域,设立了不同的监管机构,基本上属于分业监管的体制,这些机构之间存在着交叉和重复监管的现象.对于飞速发展的对冲基金和私人股权投资基金,SEC仅掌握部分自愿登记的对冲基金情况,对于大多数以私人公司形式设立的对冲基金则毫无办法：而FED也只能基于稳定金融体系的考虑,要求对冲基金的交易对手方如银行等提供相应的数据.对于国会一再试图监管对冲基金和私人股权基金的做法,FED内部中立的十人专家委员会在2007年6月最新的一次内部听证会上却不予以支持,至今仍无任何专门监管此类基金的法规.至于此类基金对新兴市场造成极大冲击,危及区域乃至全球金融稳定性的行为,无论是FED还是SEC或OCC都缺乏基本的国际间监管协调上的考虑.目前,它们与中国人民银行、中国银行业监督管理委员会等部门的联系和沟通也局限于对各自所在国家银行在对方分支机构的信息交流和人员培训,且局限于一年一次,缺乏经常换机制和应急救援机制.而国际清算银行(BIS)和国际货币基金组织(IMF)等国际组织的救援显然缺乏适应危机的应急作用,反而造成极大的困扰.这一缺陷在1998年亚洲金融危机中暴露得尤为充分.

此外,1991年,还设立了独立、中立的总统金融工作委员会,由FED、财政部及各类专家组成,为行政当局的金融决策更好地理解金融行业,监督金融政策的制定,提供专业性的咨询意见.

中国金融监管体制应倾向于英国、德国或日本改革后的监管模式

前些年,以美国为主要样本而实行金融分业监管,其目的在于通过分业经营,促进金融各行业的发展,尤其是以往相对落后部门的发展进程,同时避免风险的相互传递.经过几年的实践,金融业得到一定发展,金融改革取得积极进展,金融监管的目标逐步明确,监管方法也有所改进.然而,随着金融开放的加快,越来越多的境外金融机构进入,其混业经营的模式以及在母国接受的混业监管与中国分业监管极不适应.一是境外金融机构的业务创新受到制约,不同机构、不同的业务受不同部门的监管,重复监管,监管过度突出,创新的效率下降：二是国内金融机构因受分业经营的限制,在竞争中明显处于不利地位,尤其是在一些新兴业务中,完全处于被动地位,虽然也逐步开始向混业经营转化,但仍因金融监管部门的分歧,而常常陷入困惑：三是不同监管部门对于同一机构的不同业务,以及不同机构的同一业务理解存在差异,各自出台政策、规章,为金融机构利用政策进行套利提供了空间,这就暴露出监管上的空白.

美国FED、SEC、OCC等部门及花旗集团、美林集团、高盛集团、美洲银行、大通银行、富国银行、巴克莱银行等业界机构的专家均表示,各国金融业发展情况完全不同,金融体制、政治体制差异很大,金融监管体制也不应照搬照抄,而应从本国实情出发,适时地根据金融发展的特点,调整金融监管的模式及功能、金融监管的组织结构及方法等.他们均认为,美国监管体制过于复杂,部门过多过于庞大,不主张中国模仿其 体制特点,而倾向于英国、德国或日本改革后的监管模式.

其一,国际金融监管的理念由通过限制竞争来维护金融稳定,转向追求金融稳定、市场效率与监管成本收益的有机结合.英、德等国改革金融监管的目的在于提高本国金融市场和金融机构的国际竞争力.这从英国迅速上升超越美国,成为全球第一大的海外公司股票发行地和基金最发达的地区可以看出改革的成效.而日本等则是危机推动下适应金融全球化竞争的产物.监管机构的设立既非一成不变的模式,与被监管机构之间也不是居高临下的关系,其核心是协助金融业的发展,敦促金融机构控制风险,为满足市场对外部监管的需求而提供监管服务,通过效率改进来维护金融的系统稳定.那种将监管作为外生变量,视为金融发展的成本而非风险的管理者、效率改进推动者的看法显然已不适应新的金融全球化与创新的形势.将监管作为服务,直接决定监管体制的内涵将发生根本变化,也是应对金融全球化与创新加速的挑战的积极反应,主动地为金融机构的金融创新提供信息服务、政策支持和支付结算服务等,而不仅仅是监督、管制和制约.

其二,重复监管与部门博弈不仅给金融机构造成过多的负担,而且也导致监管效率下降,拖延金融改革与创新的进程.从美国金融监管体制特点及最新的动态来看,各部门也开始意识到分业监管在混业经营和金融全球化的条件下,面临巨大的压力,无论是基本信息的及时、全面收集,还是对市场波动的随机应变,都因体制缺陷而可能导致风险事件甚至冲击金融稳定性.因此,应试图在现行体制下,通过对信息收集的统一、共享,提高监管机构之间的信息沟通.除英、德、日等十四国外,越来越多的国家也已在分业监管的体制下实行了某种程度上的综合监管,现在已有四十八国采取行动加强监管协调,消除监管空白.

目前,中国采取的加强各监管部门间的协调与沟通究竟能否取得有效进展,能否消除监管竞争以及过度监管呢这主要是方法上的改进,并不具有体制上的优势.监管效率的高低在很大程度上取决于监管机构之间的信息沟通和监管指标的标准化、监管程序以及监管人员行为的规范化程度,问题是谁来主导和推动此类进程呢缺乏牵头部门和具有决定能力的机构已成为主要症结.

对于全球日益普遍的统一监管体制,既应看到它具有的内在体制优势.减少监管部门间的摩擦成本、协调成本,降低信息成本,改善信息质量,获得规模效益；迅速适应新业务的反应能力,避免监管真空,降低系统风险：以及有效减少多重监管制度对金融创新的阻碍等.也要看到它也存在缺点：单一的监管部门缺乏一定的竞争性,容易导致官僚主义,不能适应金融业内不同文化的差异,导致发展的不协调.

2003年政府机构改革形成的“三会一行”式的监管框架经过五年左右的实践,显现出与上述美国监管体制中极为相似的现象,相互间竞争越来越突出,协调却日益欠缺,“三会”之间通过联席会议实现协调、磋商的机制并没有真正建立起来.一是每次会议间隔时间太长,丧失了及时交流、沟通的意义.二是对于会议议题由谁提出并主导,如对无法协调或协调结果得不到执行如何处理等事项缺乏明确的规定和有效的约束,尤其是对一些边界模糊的新兴业务监管存在分歧,缺乏牵头和协调机构,很多事情不了了之,从而达不到协调的目的.三是金融领域的诸多业务如企业债券的发行、企业短期融资券的发行：境外机构发行境内人民币债券、境内机构发行境外债券、私人股权投资、创业投资、零售支付结算服务等的管理却分别在中国人民银行、国家发展与改革委员会、财政部等部门,这些部门并不在上述“三会”的联席会议范围之内.这些部门显然在实际行政权力和行政资源等方面都明显优于上述三个监管机构,而协调这些部门已经不是目前联席会议的功能所能解决的,仅仅依靠部门间联席会议解决监管部门间的争端难以取得成效.

因此,在改革目标上,可借鉴英、日等国经验,根据中国的实际情况,逐步将分业监管模式转变为功能型监管模式,从体制上解决现行监管结构和监管理念的矛盾.在机构设置上,则可参照美国联邦金融机构监管委员会或日本的金融服务厅的模式.在操作上,借鉴日本的改革经验,分步骤进行操作.针对金融混业经营的趋势,在组织结构上,借鉴德国经验,考虑部门差异,对于金融市场跨部门的任务由专门的交叉部门负责,如交叉业务部门负责处理涉及金融市场、金融工具和金融集团的交叉监管问题：负责处理涉及到交叉领域的法律适用和立法问题,保护存款人、投资者和消费者利益.此外,专设内部考核及预算委员会,负责监督管理各监管部门履行监管职责的水平,提出意见和建议,编制部门预算等.此外,针对不同目的,设立多个不同的专业咨询委员会,集中民智,体现专业性特点,由金融市场各领域的专业机构人士、消费者代表和学者组成,为金融决策提供独立的专业咨询意见,并对各监管部门的执行状况提出评估意见.

其三,基于中国的政治生态,货币政策和金融监管独立于国务院的领导都不现实.银行内设的货币政策委员会成员由于其行政部门的特点,无法保证其完全地代表市场和社会各方的利益,其职能事实上仅限于相关政府部门的高层议事机构.因此,较为现实的是增加主要金融机构和专家的代表,逐步提高其独立性,增强运作的透明度,加强市场的理性预期.同时,借鉴十国集团的经验,设立跨部门的支付结算委员会,将建立标准统一、系统互联、转换有效的支付结算体系作为当前的主要任务,以促进支付结算体系的稳定.

其四,金融监管毕竟是来自外部的风险约束,加强金融机构的内部控制制度才能从内部有效地控制风险.合理设置内控机构,建立金融机构内部控制的稽核评价制度,充实改善内控设施,建立高效的金融管理信息系统,实现信息采集、加工处理、传输的自动化,实现信息资源共享.通过建立数据库、模型库、方法库,实现快速、准确、合理的预测和分析,提供内部控制的信息来源和最终决策支持.修改完善内控制度,适时根据其业务发展和环境变化不断修改完善内控制度,动态地适应业务发展与金融创新对风险控制的需要.

最后,健全金融同业自律机制,强化市场自身的约束机制,加强同业公会在行业保护、行业协调与行业监管、行业合作与交流中的作用,维护同业有序竞争,防范金融风险,保护同业成员利益.根据金融机构的不同类型、不同地区建立不同的金融同业公会,并在此基础上形成全国金融同业公会的联系机制.

应当指出,世界上并没有一个统一的、最优的金融监管体制,任何金融监管体制都是根据本国的金融发展水平及政治体制特点所作出的选择.虽然金融监管体制对改善金融监管的有效性具有重要意义,但它只是为有效的金融监管提供良好的制度保障,监管体制本身并不能确保有效的金融监管.金融监管体制本身其实也不一定是首要问题,加强金融监管的能力与效果才是金融监管体制改革的关键目标,而且监管体制的选择最终还是取决于政治决定.