农村金融改革破冰之举

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通过调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策,按照商业可持续原则,降低准入门槛,强化监管约束,加大政策支持,尽快使农村地区形成投资多元、种类多样、覆盖全面、治理灵活、服务高效的银行业金融服务体系,以更好地改进和加强农村金融服务,支持社会主义新农村建设.

致力改变农村金融现状

《银行家》：2006年底中国银监会发布的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称《意见》）引起社会广泛关注.请问,《意见》出台的背景是什么?您认为意义如何?

臧景范：“三农”问题一直倍受社会各界广泛关注,农村金融又是“三农”的重要支撑.加快农村金融改革与发展,着力改善农村金融服务,大力支持社会主义新农村建设,银监会和银行业金融机构责无旁贷.

近年来,银监会积极督促和引导银行业金融机构改进作风,转换机制,增加投入,有效支持了农业和农村经济的发展,促进了广大农民群众增加收入,农村金融服务正在发生积极变化.但是,总体看,农村金融改革发展和服务仍然比较滞后,其与城市地区金融业的快速发展相比不协调,与农民和农村经济发展不断增长的需求相比不适应,与新农村建设和构建和谐社会的要求相比还有差距.

这主要表现在五方面：一是银行业金融机构在农村地区的机构网点较少,覆盖程度比较低,大部分农村地区只有农村信用社和邮政储蓄机构网点,一些偏远落后地区还存在金融服务空白.二是农村信贷资金供应与新农村建设形势不适应,除农村信用社外的其他银行业机构在农村地区的信贷投入过少.这些银行业机构在商业利益的驱动下,投放在农村地区的信贷资金基本维持原有的存量,新增投放大量向城市地区和非农产业转移,没有切实承担农村信贷投入的社会责任.三是现有农村银行业机构的服务效率低、手段落后、历史包袱沉重.四是农民贷款难和农村中小企业贷款难等问题依然存在.由于农村的各类产业赢利性低,农民和农村小企业的还贷风险高,抵押担保手段少,不少农户和企业的贷款需求还难以满足.五是财政资金和信贷资金、政策性金融和商业性金融没有形成合力,在农村地区进行信贷资金投放缺乏宽松的政策环境和信用基础.

为解决上述问题,从2006年年初开始,银监会就在全国范围内组织开展了农村金融服务与农村金融竞争充分性调查,初步掌握了当前农村金融服务中存在的突出矛盾和问题,为构建适应建设社会主义新农村需要的农村金融服务体系,全面提高农村金融服务水平提供了决策依据,其后银监会先后下发了《关于农村合作金融机构小企业贷款指导意见》、《农村合作金融机构社团贷款指引》、《银行业金融机构在农村地区开展代理业务的指导意见》.

为从根本上解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题,银监会又在认真研究论证和听取各方面意见的基础上制定发布了《意见》,其目的就是通过调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策,按照商业可持续原则,降低准入门槛,强化监管约束,加大政策支持,尽快使农村地区形成投资多元、种类多样、覆盖全面、治理灵活、服务高效的银行业金融服务体系,以更好地改进和加强农村金融服务,支持社会主义新农村建设.

《意见》的发布是我国银行业市场准入政策的重大突破,是农村金融改革的重大创新,调整放宽农村地区银行业机构准入政策必将促进农村金融体系的完善和农村金融服务水平的提高,必将促进城乡金融和城乡经济的协调发展,必将促进社会主义新农村建设与和谐社会的构建.

“十二字”核心

《银行家》：您在2006年12月22日的新闻发布会上将《意见》的核心内容概括为“低门槛、严监管；增机构、广覆盖；拓功能、强服务”,能否请您再具体阐述一下其含义?

臧景范：“低门槛、严监管”是银监会这次调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的基本原则.所谓“低门槛”,就是适当降低机构和业务的市场准入条件,增加农村地区银行业金融机构覆盖面；“严监管”就是强化监管措施,实行“刚性”市场退出约束.

《意见》根据农村地区金融服务规模及业务复杂程度,合理确定新设银行业金融机构注册资本：一是在县（市）设立的村镇银行,其注册资本不得低于人民币300万元；在乡（镇）设立的村镇银行,其注册资本不得低于人民币100万元.二是在乡（镇）新设立的信用合作组织,其注册资本不得低于人民币30万元；在行政村新设立的信用合作组织,其注册资本不得低于人民币10万元.三是商业银行和农村合作银行设立的专营贷款业务的全资子公司,其注册资本不得低于人民币50万元.四是适当降低农村地区现有银行业金融机构通过合并、重组、改制方式设立银行业金融机构的注册资本,其中,农村合作银行的注册资本不低于人民币1000万元,以县（市）为单位实施统一法人的机构,其注册资本不低于人民币300万元.取消境内银行业金融机构对在县（市）、乡（镇）、行政村设立分支机构拨付营运资金的限额及相关比例的限制.同时,《意见》在投资人资格与境内投资人持股比例限制、业务准入条件与范围、新设法人机构或分支机构的审批权限和公司治理等方面,也适度降低了门槛.

为落实“严监管”的持续审慎监管原则,《意见》强调,农村地区新设银行业法人机构必须执行审慎、规范的资产分类制度,在任何时点,其资本充足率不得低于8%,资产损失准备充足率不得低于100%,内部控制、贷款集中、资产流动性等应严格满足审慎监管要求,并针对银行业金融机构资本充足率大于8%,介于 4%～8%之间,降至4%、降至2%等四种情形,适时采取递进式严格监管措施,以确保及时分类处置有问题的农村地区银行业金融机构.

“增机构、广覆盖”.在农村地区增设银行业金融机构,提高金融机构覆盖面是解决当前农村金融服务空白和竞争不充分的有效途径之一.为此,《意见》要求银行业金融机构的金融服务必须能够覆盖机构所辖区域的乡（镇）或行政村,并规定积极支持和引导境内外银行资本、产业资本和民间资本到农村地区投资、收购、新设以下各类银行业金融机构：一是鼓励各类资本到农村地区新设主要为当地农户提供金融服务的村镇银行.二是农村地区的农民和农村小企业也可按照自愿原则,发起设立为入股社员服务、实行社员管理的社区性信用合作组织.三是鼓励境内商业银行和农村合作银行在农村地区设立专营贷款业务的全资子公司.四是支持各类资本参股、收购、重组现有农村地区银行业金融机构,也可将管理相对规范、业务量较大的信用站改造为银行业金融机构.五是支持专业经验丰富、经营业绩良好、内控管理能力强的商业银行和农村合作银行到农村地区设立分支机构,鼓励现有的农村合作金融机构在本机构所辖的乡（镇）和行政村增设分支机构.农村地区各类银行业金融机构,尤其是新设立的机构,其金融服务必须能够覆盖机构所辖区域的乡（镇）或行政村.

“拓功能、强服务”.目前农村金融基本上只能提供存、贷、汇“老三样”服务,农村金融创新能力不足,业务品种缺乏,服务方式单一,结算手段落后,难以满足多元化的金融服务需求.银监会在《意见》中“增机构、广覆盖”的同时,特别注重支持银行业金融机构进行金融业务创新,这是提高农村金融服务充分性的有效措施.《意见》要求银行业金融机构在成本可算、风险可控的前提下,积极创新符合当地客户合理需求的金融创新产品和服务,完善金融服务价格形成机制,逐步将目前在城市地区开发、开办的标准化的保险、代理、租赁、保管、担保、个人理财、信息咨询、等产品与服务尽快推广到广大农村,充分利用商业化网络销售政策性金融产品,满足农村多元化金融服务需求.银监会充分鼓励政策性银行与商业性银行业金融机构在深入合作的基础上广泛开展业务合作,积极适当拓展业务空间,大力支持大型商业银行创造条件在农村地区设置ATM机和发行,以便为广大的居民提供更广泛、更便利、更优质的金融服务.

《银行家》：为什么要强调“先试点,后推开”?您能否具体说明一下实施的时间表?从什么时候开始受理申请?

臧景范：当前,我国农村金融服务不充分地区主要集中在中西部、东北和海南省的县（市）及县（市）以下地区,以及其他省（市、区）的国定贫困县和省定贫困县,银监会调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策目前主要基于以上地区.

考虑到银行业市场准入制度调整政策性强,涉及面广,推动这项工作既要积极,又要稳妥,必须按照“先试点、后推开；先中西部、后内地；先努力解决服务空白问题、后解决竞争不充分问题”的原则和步骤,在总结经验的基础上,完善办法,稳步推开.首批试点将选择在四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北等6省（区）的农村地区开展.

《意见》发布后,各有关方面都非常关心如何执行,特别是具体实施的时间表.目前,银监会正在组织力量抓紧制定几类新型农村银行业机构行政许可的实施办法,拟于2007年1月底前发布实施（当然仅限于先行试点的6个省份）.申请设立的机构,除符合规定的最低注册资本要求及股权要求外,还要具备其他审慎经营条件.

需要强调的是,《意见》要求的注册资本是最低限额,按资本充足率监管要求,银行业金融机构有多少资本就只能经营相应规模的业务,如果业务规模增加,就需要相应增加注册资本.另外,首批参加试点的6个省（区）也正在紧锣密鼓地进行基础性准备工作.

增量存量改革并进

《银行家》：目前我国农村信用社改革仍在进行之中,农村地区的金融机构还有农业银行、农业发展银行和邮政

储蓄等,在农村金融存量改革尚未到位的情况下增设新的农村金融机构,如何处理这次准入制度改革与其他改革的关系?

臧景范：农村金融改革包括非常丰富的内容,包括服务体系、结构功能以及公司治理、内在机制等.近年来,农村金融改革总体进展顺利,特别是农村信用社的改革,经过3年多的努力,目前已取得重要进展和阶段性成果.农业银行的改制方案正在积极研究和论证,农业发展银行逐步扩大了业务功能,邮政储蓄银行也已经正式获批开业.

这次银监会对农村银行业市场准入政策的调整与整体农村金融改革是一脉相承的.同时,通过准入制度改革而新增设的农村银行业机构在形式上主要是农民之间基于互助而成立的信用合作组织、在县（市）或乡（镇）设立的村镇银行以及商业银行机构在农村设立的专营贷款业务的子公司,这类机构在性质上与现有农村金融机构不同,并且有特殊的业务营运要求,它们与现有农村金融机构之间彼此独立,又相互补充,从而满足农村地区不同层次的金融服务需求.此外,农村地区银行业市场准入制度的改革,并不影响现有农村金融机构改革的继续深化,从改革目的上看,都是为了解决农村金融服务存在的问题,提升农村金融服务水平,支持社会主义新农村建设.

《银行家》：银监会调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策会不会带来新的金融风险?如何确保新机构的可持续发展?

臧景范：银监会对农村地区银行业金融机构准入政策的调整放宽,是在股东范围、注册资本、业务准入、人员资格、公司治理、行政审批等方面的调整和放宽,在审慎经营方面的要求并没有放宽.在监管要求方面,突出强调监管机构“要强化对资本充足率、资产损失准备充足率、不良资产率及单一集团客户授信集中度的持续、动态地监管”,“村镇银行不得为股东及其关联方提供贷款”防止出现贷款集中或贷款高度关联等问题.

农村银行业金融机构按照市场原则,在具备商业可持续发展条件的地区设立分支机构；对市场容量较小,不具备设立分支机构条件的地区,鼓励商业银行创新服务手段,为这些地区提供灵活的服务.银监会对新设农村银行业金融机构坚持“宽准入、严监管”的原则,对业务发展严格监管,对机构风险及时处理,使农村银行业金融机构稳健经营,保证发展的可持续性.

《银行家》：为什么要规定至少一家银行业金融机构作为新设农村银行业金融机构的发起人?信用合作组织也需要银行业金融机构作为发起人吗?

臧景范：吸收银行业金融机构作为新设农村银行业金融机构的发起人,主要是为了引进管理、机制和产品服务,有利于增强新设农村银行业金融机构的经营管理能力,是确保新生银行从一开始就具备良好基础的重要措施.现有银行业金融机构具备银行经营经验,在公司治理、内控制度和风险管理等方面经验较为成熟,在产品开发、服务支持、清算网络、人才培养等方面具有优势.新型农村银行业金融机构通过引入银行业金融机构作为发起人,就可以借助外部的经验、力量和资源,引入相应的资本、技术、管理、产品和人才,打造新生银行良好的体制和机制基础,防止“先天不足”,避免走弯路.

当然,这里需要说明的是,虽然信用合作组织也是银行业金融机构,但它是由农民群众自愿入股组成、实行入股社员管理,并为入股社员服务的金融机构,因此,此类新设的信用合作组织不需要银行业金融机构作为发起人.

《银行家》：解决农村地区的金融服务问题,单靠银行业市场准入政策的调整可能只是一个方面,您认为是否还应该有跟进其他政策?另外,您对改进和加强农村金融服务还有哪些建议?

臧景范：这个问题提得好.解决农村地区特别是中西部贫困地区的金融服务问题,单靠银行业市场准入政策的调整和放宽,降低机构、业务准入门槛是远远不够的.通过准入制度改革,可以吸引部分资本到中西部创业发展,但由于中西部地区经济环境较差、市场发育程度不高,仅靠监管上降低准入门槛,还难以实现&

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特别值得提出的是,农村金融服务问题是所有银行业金融机构共同的社会责任,商业性金融、政策性金融、合作金融等都应发挥作用.特别在现阶段,商业性金融不能发挥作用的地方,政策性金融应进入.其中,农业发展银行应按功能扩大化方向深化改革,结合国家粮棉油市场放开的形势,稳步拓宽业务功能,充分发挥农业发展银行作为我国农村政策性金融的主渠道作用,支持社会主义新农村建设.农业发展银行应在不增设新网点机构的前提下,按照保本微利原则,加大对农村地区的信贷投入.农业发展银行在县及县以下地区的政策性金融服务,可以利用农村合作金融机构的人缘、地缘和网络优势,通过农村合作金融机构代理的方式办理,还可以运用商业性金融的网络来销售政策性金融的产品.

还需要强调的是,不仅银行业金融机构,非银行业金融机构和业务也应尽快延伸到农村地区,诸如农业保险、担保等等,城市金融产品也要因地制宜地运用到农村,以更好地满足农村地区不断增长的多元化的金融服务需求.