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本轮国际金融危机的爆发和持续蔓延表明,金融监管机构未能及时识别和回应金融风险,金融监管框架出现了重大失误,金融监管在宏观管理、单个金融公司、消费者保护和市场监管等方面的一些根本性问题亟待解决,新的改革势在必行.当前,加强对系统性金融风险的监测和防范,建立健全逆周期的金融宏观审慎管理制度框架已经成为各国高度关注的内容和改革的重点.本文扼要介绍英美两国金融监管改革新的动向及其启示.
英国金融监管改革概况
为了应对严重的金融危机,英国财政部于2010年7月正式公布了新的一轮金融监管改革方案征求意见稿,明确撤销金融服务局(Financial Service Authority,FSA),授予英格兰银行宏观审慎管理和微观审慎监管权,英格兰银行将成为唯一的金融监管机构,负责全面金融监管,并计划在2012年完成相关立法,2013年元旦前制定实施细则.改革的主要内容如下：
政府将立法取消现有的金融稳定委员会(FSC),在英格兰银行董事会设立金融政策委员会(Financial Policy Committee,FPC) ,该委员会的主要职能是进行宏观审慎管理,包括三大块：监测金融系统,识别系统性风险；采取措施解决金融系统性风险和不平衡性；就其行为向国会和公众披露信息.具体有六个方面的工作：一是监测英国金融体系的稳定性,识别出新的风险,周期性的不平衡.二是监测和评估新设立的审慎监管局 (Prudential Regulation Authority,PRA)和消费者保护和市场管理局(Consumer Protection and Markets Authority,CPMA) 的活动,识别出任何可能影响金融稳定的迹象.三是协调PRA和CPMA的监管活动,既要确保两者之间职责划分的适宜,又要确保各项潜在风险都在监管范围之内.四是评估宏观审慎管理工具的有效性,并考虑适当增加或调整工具.五是关注与金融稳定有关的银行业其他方面,如银行基础设施监管、银行倒闭清算等.为确保FPC的职责行使符合宏观审慎原则,政府拟为其提供专有的宏观审慎工具.六是定期公布和报告宏观审慎和金融稳定进展情况.
新成立的下属于英格兰银行的审慎监管局 (PRA),将宏观审慎管理和微观审慎管理集中于央行,原有金融服务局(FSA)同时废除,从而彻底消除职责不清和监管漏洞问题.审慎监管局(PRA)实施对单个机构的监管.通过PRA实施微观审慎监管和宏观审慎管理政策,对金融企业施以有效监管,促进金融体系的稳定和审慎经营.政府立法将PRA目前的监管范围定为：监管银行和其他接受存款机构（包括房屋抵押贷款协会和信用社）、经纪商（或投资银行）以及保险公司（包括互助保险协会社团）接受存款、实施保险合同及其他主要投资交易的活动.其监管职能包括：一是对金融企业的安全性和稳健性实施判断,并采取恰当的行动；二是制定金融企业的核心监管规则；三是核准金融企业须经审批的经营活动；四是监管金融企业遵循规则执法；五是批准个人在金融企业中行使职权.
新设立的独立的消费者保护和市场监管局(CPMA)承担原由公平贸易局(OFT)、金融服务督察局(FOS)等机构承担的部分职责,专注于消费者保护和金融市场规则监管,确保消费者和市场参与者的利益,确保金融服务和市场的透明运作,维护市场的信心和完整性.其监管范围包括所有金融零售和批发企业（不论审慎监管局是否监管）以及金融市场批发中的交易行为（又称为市场行为）.其监管职权包括：一是制定金融零售和批发领域内的金融公司行为规则；二是对界定为不审慎的行为进行特别许可；三是必要时在职权范围内,强制执行业务规则和审慎规则；四是审批金融企业的有关内部控制制度；五是行政管理职能包括监管征费等.
美国金融监管改革概况
近年来,为了弥补金融监管的空缺,并对引发2008年金融危机的罪魁祸首──投机易操作实施禁令,美国朝野上下积极推动金融监管的改革,经过多方的博弈和反复,2010年7月,美国总统奥巴马签署了经参众两院通过的《多德─弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》.其中,法案第一章又称“金融稳定法”(Financial Stability Act),集中体现了该法案改革监管体制,弥补监管空缺,以防范系统性金融风险、维护金融稳定的宗旨.该法案被认为是二十世纪三十年代以来美国金融监管史上最为瞩目的改革法案,其主要内容如下：
一是设立金融稳定监督委员会(FinancialStabilityOversight Council,FSOC),负责识别和防范系统性金融风险. FSOC的职责主要包括：识别威胁金融稳定的风险,并提出应对措施；确定系统重要性金融机构,指定其接受美联储监管；在必要时批准美联储分拆严重威胁金融稳定的金融机构；促进成员机构、其他联邦或州监管机构之间的信息共享,协调政策制定、检查、报告和处罚等事项.
二是授权美联储负责系统性金融风险的具体监管.美联储不仅对资产规模超过500亿美元的银行类金融机构实施监管,还对所有具有系统重要性的金融控股公司、证券、保险等机构进行监管.负责监管系统重要性支付、清算和结算活动以及系统重要性金融市场基础设施,并保留对小银行的监管权.
三是针对具有系统重要性金融机构制定更加严格的金融监管标准,降低金融机构“大而不倒”风险.实施“沃尔克规则”,限制商业银行运用自有资金开展自营交易业务.
四是扩大监管范围,填补监管漏洞.限制银行自营交易及高风险的衍生品交易.场外衍生品接受商品期货委员会和证券交易委员会(SEC)监管,衍生品交易应进行集中清算.对冲基金和私募基金投资顾问需到SEC注册,并报告交易情况和资产组合等方面的信息.
五是设立新的破产清算机制,由联邦储蓄保险公司负责,责令大型金融机构提前做出自己的风险拨备,以防止金融机构倒闭再度拖累纳税人救助.
六是对美联储赋予更大的监管职责,但其自身也将受到更严格的监督.美国国会下属政府问责局将对美联储向银行发放的紧急贷款、低息贷款以及为执行利率政策进行的公开市场交易等行为进行审计和监督.
七是美联储将对企业高管薪酬进行监督,确保高管薪酬制度不会导致对风险的过度追求.美联储将提供纲领性指导而非制定具体规则,一旦发现薪酬制度导致企业过度追求高风险业务,美联储有权加以干预和阻止.
基本的启示
英美两国提出的新的金融监管改革举措,其最终的效果还有待观察,但改革的方案给出了如下启示：
一是切实防范系统性金融风险、维护金融稳定.本轮国际金融危机的爆发表明,以保证单个金融机构稳健经营为目标的微观审慎监管不能有效维护金融稳定,在防范系统性金融风险方面存在重大缺陷.因此,两国有关监管改革的建议和方案都把提高系统性风险防范能力、维护金融体系稳定作为改革的核心内容.
二是强化银行在防范和化解系统性金融风险中的地位和作用.将银行纳入宏观审慎监管框架,并在其中发挥主导作用,成为国际组织和各国金融监管改革的核心内容.美国以构建宏观审慎监管框架为核心,着力加强了美联储防范系统性金融风险的功能,试图将把美联储打造成为“金融监管超级”.而改组后的英格兰银行不仅负责宏观审慎管理,还将承担起金融服务局的微观审慎监管职责.
三是实现宏观审慎管理与微观审慎监管的有效结合.宏观审慎监管与微观审慎监管互为补充,是维护金融稳定不可缺失的支柱.巴塞尔协议Ⅲ并没有简单地抛弃资本、风险暴露、流动性等传统的微观审慎监管指标,而是进一步强化和提高这些监管要求,特别是着重加强和挖掘微观监管指标的宏观审慎管理内涵.资本留存缓冲（占普通股的2.5%）要求银行持有高于最低资本要求的资本以吸收损失,从而降低银行在收缩贷款时的压力；最低资本杠杆率要求和新的流动性标准将有助于在经济上行时期抑制金融失衡的过度累计；计提逆周期资本缓冲要求金融机构在信贷过度增长、系统性金融风险上升时加以累计,以备经济下行时期使用,同样有助于平抑经济金融周期.
四是加强监管机构间的协调配合.为了应对系统性风险、维护金融稳定,系统性风险监管者必须及早识别、预警和防范金融体系潜在的系统性风险,克服现行监管体制中存在的监管权力分散和协调合作不畅的不足,加强监管协调,扩大信息共享.美国金融稳定监督委员会(FSOC)成员来自美联储、财政部、联邦存款保险公司、货币监理署、证券交易委员会、消费者金融保护局等联邦金融监管机构.英国则成立金融政策委员会(FPC),进行宏观审慎管理.
五是覆盖所有具有系统重要性的机构、产品和市场,完善场外衍生品市场监管.近年来,在不断进行的金融创新过程中,相当部分的金融中介业务被转移到各类场外结构性金融产品和投资银行、对冲基金、货币市场基金、特殊目的实体以及其他私人资金池等类银行机构中去.这类机构一个共同特点是杠杆率偏高,存在较大的流动性风险.类银行机构与传统金融机构盘根错节,很容易引发系统性风险.但上述机构和产品在现行金融监管中未受到监管或者监管不足,成为系统性风险产生和扩散的重要渠道.因此,英美两国在新的改革中都要求不具有系统性影响的金融机构、市场和工具也应具备注册资格或接受适当监督,还要特别考虑到非系统重要性机构的同质性行为潜藏的系统性风险.
（作者：英国伯明翰大学经济学院硕士研究生）