中小金融机构实施停业整顿存在的问题

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原内蒙古五原县城关镇城市信用社由于历史包袱沉重,发放于企业的852万元再贷款已成风险,造成不良贷款居高不下,形成历年亏损导致资不抵债1200万元,被迫于2001年9月8日对该社实施停业整顿,经过三个月的清查、核对、整顿后将剩余资产由人民银行接管,负责资产的清收、处置、变现和市场退出等工作.通过近四年来资产的清收变现管理情况来看,资产清收速度缓慢,收效甚微,市场迟迟未能退出,面临的困难和问题日渐显露.

一、存在问题

由于我国存款保险机制不健全,对信用社实施市场退出,只能依靠银行再贷款解决.我国目前存款保险机制尚不健全,未设存款保险机构,当金融机构发生系统金融风险时,从维护金融体系稳定出发,只能依靠银行再贷款解决.而由于关停信用社贷款清收难,最后不可避免地将贷款风险转嫁给人民银行,造成人民银行再贷款清收难.如五原县城市信用社由于经营管理不善、资不抵债严重而实施停业整顿和撤销关闭,停业整顿和撤销关闭工作由地方政府组织实施,兑付个人债务资金缺口达3487万元.如不能及时给予兑付,将会导致存款户,容易引发地区金融支付风险,影响社会稳定.但地方政府受财政影响,根本无法解决存款支付资金缺口,为维护辖区金融稳定,只能由银行发放2628万元再贷款用于解决资金缺口.

二、实施撤销关闭（停业整顿）信用社贷款清收困难,再贷款难以归还

一是关停信用社债权得不到有效保护.金融企业是特殊企业,它不同于一般工、商业或流通企业,部分工商企业往往出于“逃废债”目的,搞假破产,可以逃避银行债务,其债权通过其隐性代表部门即地方政府采取措施将其落实到县级管理部门；而金融企业不隶属于地方,与地方财政关系不大,一旦宣告其停业整顿,撤销关闭,其对外债务―――主要是公众存款受国家政策保护,须无条件兑付,只能依靠银行再贷款解决,而金融机构停业整顿撤销关闭是由地方政府组织实施,由于受利益分配的驱使,致使金融机构停业整顿撤销关闭后的债权保护、资产保全,操作起来缺乏政府和有关职能部门支持和专门队伍和专职人员负责,致使能收回、应收回或准备还、有能力还的贷户,因无人催要或因机构停业整顿、面临撤销关闭等原因的影响,导致贷款收回进度缓慢.二是停业整顿信用社贷款清收和资产保全司法执行难.为了化解信用社的风险,按照总行的统一布置,对严重资不抵债的信用社进行停业整顿,这对化解金融风险,保一方平安起到了积极作用.但是对于严重资不抵债而已被实施停业整顿的信用社,经过清理整顿后可以撤销,人员可以另行安排,但资产的清收变现成了难点.我县城市信用社实施停业整顿已近四年的时间,虽然资产管理工作组通过不失诉讼时效进行催收、起诉等方式进行资产保全,但由于长时间的停业整顿也使这些措施显得软弱无力,并造成借款人思想上的麻痹和误解.认为信用社已停业或撤并,贷户抱有侥幸心理,能不还则不还,想利用机构退出逃废信用社债务,对贷款采用拖延时间的办法或等待失去诉讼时效自然免除偿还责任或贷款不用还的误解,再者是司法上的不作为,致使贷户被起诉后抵债物资一直处于封存扣押阶段,迟迟难以执行,导致资产长期存放形成自然损失,影响资产处置进度.到目前为止,近四年期间资产管理工作领导小组清收贷款1033万元,利息76万元,占贷款总额的31%,现有余额1317万元.而用于解决支付缺口的2628万元再贷款期限已近四年,贷款收回本金1518万元,余额1110万元,累计欠息211万元,通过对贷款和其它资产的清收变现,还有望归还再贷款160万元,仍将有950万元再贷款难以收回,如果再加上在城市信用社经营期间形成的852万元风险再贷款,人民银行将有1802万元再贷款形成损失.

三、停业整顿（撤销关闭）法律法规亟待修改,法律依据缺失,致使关停信用社久撤不撤、久停不决、劳民伤财

《金融机构撤销条例》系2001年11月14日国务院颁布,自2001年12月15日实施,可操作性不强,并且由于金融体制改革,人民银行与银监委分设,职能转变,该条例已不能适应新的金融形势需要.目前由于缺乏新的有关金融机构撤销法律法规,形成法律真空,导致基层政府、人行、银监对正在实施进行的撤销关闭和停业整顿信用社无所适从.信用社实施停业整顿时间已远远超过规定的半年时间,实际已近四年,政府、银行、银监部门至今没有一个明确说法,而停业整顿费用仍在发生,停业整顿成本在增加,人民银行再贷款和被关停信用社信贷资产风险再逐步加大.一是机构分设前形成的停业整顿（撤销关闭）信用社市场退出在机构分设后,由于职能调整,转换工作思路,未能及时引起上级相关部门的注意,使得基层人行和银监等部门不知如何操作.二是地方政府思想认识不到位.认为停业整顿（撤销关闭）是金融部门之间的事,所以,造成政府、人行、银监等相关部门缺乏沟通、协调和有机配合.

四、停业整顿工作缺乏监督工作机制,导致工作效率低下

停业整顿工作是由地方政府部门组织,多个部门参加的工作,由于缺乏一个行之有效的监督约束工作机制导致工作效率低下.由于个别部门责任心不强,相互推诿,不能认真履行自身职责.没有一个与撤销关闭和停业整顿工作相匹配的行之有效的撤销关闭（停业整顿）工作监督机制,从根本上不能杜绝某些部门、某些人员不良作为,使贷款清收效果不理想问题的存在.

五、抵押品物不足值,拍卖价格偏低以及大固定资产评估值高致使资产处置变现难,损失严重

在停业整顿前形成的质次价高,物不足值的抵债资产1084.67万元,原贷金额1090.45万元,间接损失5.78万元,后经停业整顿工作领导小组认定处置变现72.7万元,直接损失1011.97万元,剔除冷饮厂抵债资产评估值88万元,实际损失达929.75万元.目前尚有冷饮厂852万元贷款以部分厂房设备,抵顶全部贷款,经评估值为88万元外,另有一宗五原城市信用社办公大楼一座,评估值204万元,难以处置变现,长期处于闲置阶段,已有部分设施自然损毁,如不及时处置,损失程度将随时间的推移其使用价值越来越低,损失进一步加大,给工作组操作上带来了一定难度.其原因：一是这两宗资产金额大,情况复杂.办公大楼原本就是抵债资产后转入固定资产,另外就是冷饮厂被一分为三（工行、发行、信用社各一部分）抵顶贷款,地理位置不优越；二是评估值高于市场价.资产管理部门难以作出科学合理的准确价位,资产处置变现工作迟迟难以进行.

六、几点建议

一是上级应积极采取措施,对现有资产进行一次全面清查核对,锁定损失.对能够清收处置的有效资产,重新制定一个《资产处置方案》,并且要实行专人负责专人管理,力争资产损失降低到最低限度,促进信用社早日退出市场.

二是建立存款保险机构,使人民银行维护金融稳定工作由被动变主动.一旦金融机构发生系统金融风险时,直接由存款保险机构实施救助,资金不足时,再由人民银行再贷款解决.同时,由存款保险机构负责督促金融机构制定风险防范措施,维护金融稳定.

三是实行金融机构撤销清算和停业整顿工作责任制.对政府及参加停业整顿工作有关部门建立金融机构撤销清算（停业整顿）工作责任制,明确职责,量化指标,严格考核,从严奖惩,确保撤销关闭（停业整顿）工作顺利进行.建立金融机构撤销关闭（停业整顿）工作监督机制,由上级防范地方金融风险小组对下级进行考核的监督工作机制,明确监督工作目的,量化监督指标,严格奖惩措施,防止个别部门不作为现象,提高工作效率,确保金融机构撤销关闭和停业整顿工作顺利进行,维护金融和社会稳定.

四是地方司法部门对撤销关闭和停业整顿信用社资产管理工作从政策上给予支持.鉴于金融企业特殊性,从法律上明确规定撤销关闭（停业整顿）金融机构的资产整体移交法院受理,对贷款和抵贷资产实施依法清收或依法拍卖,诉讼费和执行费按清收回贷款进度、比例交纳,同时要切实加大司法执行力度,避免撤销关闭信用社,赢了官司赔了钱,对法院立案、审理、执行均实行指标考核,防止司法上不作为现象发生,最大限度减少国家财产损失.

五是加快金融立法,抓紧修订《金融机构撤销条例》,制定金融机构撤销关闭和停业整顿工作政策法规,增强金融机构撤销关闭法律法规的可操作性,使基层政府部门、人民银行和银监等部门有法可依,以便撤销关闭信用社安全平稳.

六是人民银行和金融监管部门要切实做好金融风险防范工作,时刻监测高风险金融机构资金头寸,适时提出风险预警；一旦金融机构出现经营风险,由存款保险机构或人民银行再贷款及时解决,将风险消灭在萌芽状态.对确实需要实施停业整顿的金融机构通过采取措施救助后,应以兼并或重组的形式,予以风险改造,保留其法人地位,尽可能不要实施市场退出,这样能够最大限度地降低资产的无谓损失.

（作者单位：人民银行五原县支行）