国际金融监管反思\趋势

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摘 要 ：由美国次贷危机引发的全球金融危机暴露了现行金融监管制度的弊端,从而引发了西方主要国家的金融监管改革.本轮金融改革是在对其金融监管的反思条件下进行的,虽然各国金融监管改革的内容和侧重点有所不同,但是,通过对西方主要国家金融监管的研究可以得出一般性的变化趋势,如加强宏观审慎监管、金融创新、监管顺周期性以及加强监管的国际合作,这对我国金融监管具有非常重要的启示意义.

关 键 词 ：金融监管；宏观审慎监管；顺周期性；监管合作

文章编号：1003-4625(2010)12-0044-04　中图分类号：F831.6　文献标识码：A

由美国次贷危机引起的金融危机是自20世纪30年代大萧条以来对全球经济最严重的一次冲击,宏观经济的周期性无疑是本次危机的根本原因,然而金融监管的缺失和不到位也是推动本次危机非常重要的原因.自从金融危机发生以来,美国、英国、德国等西方主要国家重新审视了原有的监管体制的不足,吸取经验和教训,纷纷出台了新的金融监管体制改革方案.积极研究西方国家的金融监管体系所存在的问题,厘清西方金融监管的主要问题,深刻把握西方金融监管体制变革的新动向和本质,不仅有利于我国金融监管体系的改革,避免我国金融监管体制改革走弯路,而且能够推进我国金融监管体系的审慎化、科学化和国际化的发展进程.

一、危机前国际金融监管的反思

近年来,在全球一体化浪潮的推动下,金融控股集团日益强大,银行、保险、证券等传统金融业务与金融产品之间的界线越来越模糊,越来越多的人开始重新审视金融监管的问题,本次金融危机无疑推动了人们对金融监管体系进行更深刻的反思.

(一)宏观监管功能匮乏和不到位

目前世界各国的金融监管模式主要有两种：分业监管模式和统一监管模式,多年来对这两种监管模式的优劣众说纷纭.统一监管模式的支持者认为监管者不仅可以识别单个金融机构的风险,还可以有效防范多家金融机构尤其是金融控股集团乃至整个金融体系的风险；而分业监管模式的支持者认为专业监管机构与统一监管机构相比,能够更方便地了解各种金融机构的情况以及时采取有针对性的措施.显而易见,分业监管的诟病主要是缺乏监管核心机构,无法防范金融系统性风险,另外,金融监管职能的重叠也造成了金融监管的真空.然而,2002年的一份调查研究报告表明,即便是在实行统一监管的国家中,统一监管标准和建立有效的审慎监管所取得效果还是非常有限,诸多实际问题的存在和出现限制了统一监管效果的发挥,而且,仅仅建立统一监管机构却没有实现监管一体化的金融系统存在一定的风险.因此,无论采用分业监管模式还是统一监管模式,都存在严重的宏观监管功能的匮乏和不到位.以美国为例,美国双层多头的分业监管体系造成了缺乏权威统一的监管者,无法防范系统性危机.另外,分业监管产生了监管重叠和监管漏洞,造成了金融监管的死角,美国金融危机中的CDO(债务担保权证)和CDS(信用违约掉期)缺乏有效监管而成为监管的漏洞,最终成为金融危机的诱因.

(二)金融监管的顺周期性

顺周期性是金融部门与实体经济之间的动态的相互作用(F,2009),这种正反馈机制扩大了周期性波动的程度,并造成金融体系的不稳定性,因此金融体系具有内在的顺周期性.Borio,Furfine和Lowe(2001)已经从理论和经验上证明了金融系统具有“内在周期性”,即对价值和分享的认知与风险承担意愿一样,会随着经济上下波动而变化.本次金融危机促使监管机构、经济学家重新审视诸多的金融制度安排,F(2009)认为资本监管的顺周期性是最为重要的,因此其报告的重点在于资本监管.2004年发布的《巴塞尔新资本协议》,为了提高资本监管制度的风险敏感度,允许金融结构使用内部评级方法对产品定价评估其风险,资本充足率中的风险权重来自内部模型,而内部模型表现出比较强的顺周期性.在经济衰退时期,风险测量标注就会相应提高,从而引发银根的进一步紧缩,而在经济高速增长时期,风险测量会相对宽松,促进经济繁荣的资产泡沫,风险不断聚集,放大经济周期的波动.另外,信用评级问题、机构外包的羊群效应、公允价值的盯市会计准则和定价模型等制度具有较强的顺周期性(周小川,2009),这些金融监管制度的顺周期性一起推动了经济和金融的波动性.

(三)金融创新增加系统性风险

在经济全球化的过程中,证券、保险、银行、信托等金融业内部各行业的融合趋势越来越明显,金融体系的复杂性逐渐增强.金融机构天生的逐利性远离了监管机构“利益与风险并重”的理念,在高利润的驱动下从事高风险的金融活动.尤其是近几年来,金融创新理念不断涌现,促使金融衍生产品和结构性产品层出不尽,金融产品的创新规模越来越大.在2001-2007年的八年间,全球次贷余额、债务担保权证(CDO)和CDS(信用违约掉期)的余额分别扩大了2.4倍、98倍和300倍.因此,场外交易的金融衍生品持续,据国际清算银行(BIs)的数据显示,截至2009年6月,全球的场外交易(OTC)金融衍生品的市场规模在605万亿美元,已经恢复到历史高点.金融产品的场外交易没有信息披露和清算系统,这些产品都是建立在比较复杂而严密数学模式的基础上,产品的流动性比较差,容易出现流动性风险,引发系统性危机,产生灾难性后果.另外,交易杠杆比率的大幅度提升,如部分对冲基金的交易杠杆比率达到500％以上,诱使风险得到快速积累.在这次金融危机中,由于政府缺乏对CDO(债务担保权证)和CDS(信用违约掉期)的有效监管,促使它们成为全球金融危机的诱因.

(四)保护金融消费者权益不足

金融消费者权益保护不足是引起美国次贷危机的重要原因之一.金融创新给金融消费者带来了五花八门的金融产品,在丰富人们金融产品选择的同时,也给消费者带来了温柔的陷阱.金融机构向消费者提供越来越复杂的金融产品,而金融机构出于自身利益的考虑很难向金融消费者提供完善的信息,作为消费主体的消费者即使拥有详尽的信息也很难甄别这些信息,导致了金融消费者难以确认其风险,在金融消费者缺乏保护的情况下,金融消费者的弱势地位使其权益很容易受到侵害.监管当局也认识到金融消费者保护的不足,美国证券交易委员会(SEC)指控高盛集团在涉及次级抵押业务金融产品问题上涉嫌欺诈投资者,造成投资者损失超过10亿美元.就连美联储主席Bernanke(2009)也认为,金融监管应该警惕产品设计过于复杂,这样可能会使其难于接近消费者.保护金融消费者权益不仅能够实现公平、正义和增进人类福祉,而且能够使消费者选择进一步驱动市场,提升金融市场的信心,从而实融业的健康、稳定发展.如何在不妨碍金融创新的前提下最大程度保护金融消费者权益,这已 经成为各国金融监管部门所面临的重要挑战.

二、金融危机后国际金融监管的新趋势

(一)加强宏观审慎监管

宏观审慎监管的匮乏是此次金融危机爆发的根本原因之一.针对跨部门和部门内相互作用的系统性风险以及“监管漏洞”和“监管重叠”的存在,西方各国和国际金融规则制定的主要机构在新的金融监管改革方案中强化了全面宏观审慎监管的理念,强调金融监管机构之间的工作协调,而且设立了新的监管机构强化宏观审慎监管,维护金融稳定.根据美国2009年的金融监管体系改革方案――《金融监管改革：一个全新的基础》中,美国将成立由财政部部长担任委员会主任,证券交易委员会、商品期货交易委员会、联邦住房金融局等各监管机构负责人组成的金融服务监督委员会,促进各监管机构之间的信息共享和监管协调,识别系统性风险,并在2009年10月白宫和众议院通过立法草案.2009年6月,欧盟理事会通过了《欧盟金融监管体系改革》,成立了欧盟系统性风险管理委员会(ESRB)作为宏观监管部门,监管系统性风险,监控和评估在宏观经济发展以及整个金融体系发展中威胁金融体系的各种风险.G20伦敦峰会成立了一家全新的金融稳定委员会(FSB)来推动全球的金融改革,强调其职能是与国际货币基金组织进行合作,识别宏观经济和金融的系统性风险,并采取相应措施来解决相应风险.

(二)强化场外交易监管

鉴于金融衍生品的场外交易监管缺失对金融系统存在潜在威胁,西方主要国家和相关国际组织在金融监管改革方案中强调了关于场外交易的监管.G20伦敦峰会公报中明确提出,要增强对所有重要金融机构、金融工具和金融市场的监管,尤其是关于对冲基金的监管,要求对冲基金向监管机构披露适当的信息使监管机构能够评估基金个体或者整体产生的系统性风险.美国通过修改《商品期货交易现代化法案》和相关的证券交易法规,强调场内场外监管全面覆盖,要求对冲基金和其他私募机构需要在证券交易委员会(sEC)注册后方能开展业务,不但参与场外交易的金融机构要满足相应的资本金要求,而且其出售和持有金融衍生品的头寸也受到限制,其支付、清算也受到统一的监管.欧盟委员会也通过了关于包括涉及对冲基金和私募股权基金在内的投资基金相关监管指令的提案来增强对冲基金和私募股权基金管理的透明度.

(三)强化投资者和金融消费者的消费权益保护

金融危机反映出金融衍生品和结构性产品过于复杂和信息不对称,投资者和金融消费者无法评估其蕴含的风险,消费者权益缺乏有效保护.信用评级机构因为其商业目标而影响其主观判断,评级机构并没有做到尽职调查,从而影响评级的有效性,这促使了欺诈的进一步发生,侵害了消费者的利益.各国把保护投资者和金融消费者的权益保护作为本轮金融改革的重要内容.美国金融改革方案要求加强金融消费者权益保护,成立独立于其他金融监管机构之外的“金融消费者保护局”,归并原来分散在其他监管结构的消费者保护监管权.在避免监管消费权限分散带来的监管力度不够的同时,强化向金融消费者披露适当的信息,保护金融消费者免受金融消费中不公平和欺诈等行为的侵害.美国众议院已经通过成立金融消费者保护局的议案,该机构由5人制的委员会组成,同派的人员不得超过三人.本轮金融改革加强了对评级机构的监管,要求其对其评级方法、标准和有可能牵涉到的利益相关者作出更多的信息披露.

(四)加强金融监管的逆周期性

金融危机后,西方各国普遍认为,在某种程度上,金融监管的金融顺周期性在金融危机过程中扮演着推波助澜的角色.金融稳定论坛(F)成立了工作组,并与巴塞尔委员会合作解决本次金融危机中反映出的金融监管的顺周期性.在2009年7月的欧盟经济与金融会议上,欧洲银行与欧盟各国都认为缺乏反周期缓冲措施和僵化的会计制度是放大危机作用的重要因素,对如何减少金融监管的顺周期性达成了共识.在具体措施方面,欧盟积极引入前瞻性的会计准则,建立逆周期的资本缓冲,推动关于公允价值会计准则的修改,建议各成员国彻底贯彻欧盟委关于金融机构报酬激励机制的建议等.

(五)扩大金融监管的国际合作

随着经济全球化和金融一体化程度的不断深化,为金融风险在全球范围内的传播提供了途径,任何单个国家无法单独防范和处置金融危机,这已经在本次金融危机中得到了证实.防范金融危机需要世界各国通力合作,本轮的西方金融改革方案无不把金融监管的国际合作作为非常重要的内容.在美国金融改革方案中,提出建立国际金融监管标准,加强对场外衍生品市场的监管标准和国际银行业的资本监管、管理标准的一致化,强化跨国金融机构的监管合作,提升应对危机能力等.英国的《改革金融市场》白皮书认为国际金融监管合作对于英国金融体系的稳健运行意义重大,提出了加强国际尤其是欧洲金融监管合作的具体措施.早在2007年10月,欧盟各成员国就签订了关于危机管理和处置的合作备忘录,强调了成员国之间的金融监管合作,主要内容包括公共资源的分配原则、建立跨国稳定小组和合作机制以提高各成员国应对危机的效率和能力.

三、对中国的启示

本次金融危机充分暴露了西方国家金融监管的漏洞和缺陷,西方主要国家对此次金融危机进行了深刻的反省和总结,并在此基础上进行了一系列的金融监管改革.虽然我国在此次金融危机中并未遭受重创,但并没有表明我国的金融监管是非常完美的.西方国家的金融改革在全球范围内的经验和教训,对我国未来金融市场的发展具有很好的借鉴意义.在立足我国基本国情的基础上,积极吸取和借鉴西方国家金融监管改革的经验和教训,突破重点,促进我国金融监管改革的新发展.

(一)金融监管改革具有系统性

金融危机前,与西方国家金融分业经营相适应的是分业监管,但危机后的西方国家金融改革无不抛出了全面金融监管改革方案.借鉴西方国家金融改革经验和教训,未来我国金融改革方案必须具有系统性,能够全方位覆盖金融行业.我国金融监管改革必须具有宽阔的视野,要有系统性的解决方案(刘明康,2010).我国的金融监管改革必须要全面考虑未来中国金融业的发展,研究西方国家金融监管改革的方案和具体措施,结合我国金融监管的具体情况,对我国金融监管所存在的问题和将来可能会出现的问题进行科学的论证和分析,能够对未来金融监管提出系统性的解决方案.同时,对于我国金融监管来说,有效性和针对性还需要加强.第一,完善宏观审慎监管框架.在目前的分业经营和分业监管的模式下,银监会、证监会和保监会虽然已经明确了微观层面的协调机制,但是还没有明确宏观审慎监管的协调机制.这需要确立银行、监管部门和财政部等机构的分工,从制度上明确银行在宏观审慎监管框架中的地位,赋予银行对重 要性金融结构的监管权,完善各机构之间的微观层面和宏观层面的协调机制.第二,理顺监管体系,不留监管空白.在当前形势下,随着混业经营的发展,急需明确对金融控股公司的监管,制定跨行业和跨市场金融市场监管的标准,提高金融市场的透明度.

(二)金融监管具有前瞻性和创新性

随着我国金融市场的发展,更多新型金融机构和金融衍生品会逐渐地产生,监管机构不仅要对金融市场全覆盖,而且必须具有前瞻性和创新性.第一,随着混业经营的发展,出现了越来越多的金融控股公司,鉴于目前对此方面监管的缺乏,根据其未来的发展趋势开展监管工作,使监管工作具有性,不能使金融监管工作滞后于金融业的发展.第二,随着金融市场工具的创新,金融衍生品的品种数量和规模都会有很大的提高,建立和加强对金融衍生品的监管,对其进行严格的市场准入制度,建立场外衍生品交易的交易对手(CCPS)系统,强化对上市交易金融衍生品合约的审批.第三,加强国内企业尤其是央企对境外金融产品特别是高风险金融衍生品的监管.

(三)建立以资本约束为基础的逆周期监管机制

金融监管的顺周期性因素加剧了信贷扩张和资产泡沫的形成,推动了金融体系的系统性风险,加深了经济衰退的程度.我国应充分借鉴西方国家金融危机的教训,建立以资本约束为基础的逆周期监管机制.周小川(2010)认为,此次金融危机表明,良好的资本实力对

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(四)加强金融消费者保护

在本轮金融改革中,西方国家无不把金融消费者保护作为改革的重点内容之一.加强对金融消费者保护,不仅有利于推动我国金融体系的完善和发展,促进经济发展,而且也能够增强消费者对我国金融体系的信心,提高消费者的福利水平.当前我国金融市场上还存在侵害金融消费者权益的现象,必须加以纠正和改革,否则会对金融市场信心产生极大的伤害.对于复杂的金融衍生品和结构性产品来说,信息不对称表现得比较突出,必须建立和健全金融消费权信息保护的机制和体制,向金融消费者传达必要和适当的信息,不能使用复杂的信息误导金融消费者.目前,有关金融消费者保护的条款集中在《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等各专门法律,并没有形成比较系统的金融消费者保护体系,因此制定专门的金融消费者保护的法律势在必行.另外,要为金融消费者保护提供组织保障,建立覆盖全面、多层级的金融消费者保护体系.

(五)加强金融监管的国际合作

在全球化和经济一体化的今天,我们已经拥有了一个全球化的金融市场,但是任何地方的金融监管却是按照地区、机构类型、产品线和法律进行条块分割式的运作(沈联涛,2008).因此,推动国家监管标准的制定与实施和加强国际监管的合作是非常必要的.从这次金融危机来看,国际货币基金组织和世界银行侧重于货币政策和财政政策,都无法扮演国际金融监管的角色,加强金融稳定委员会(Finan-cial Stability Board,FSB)在国际金融监管和国际合作中的协调作用,充分发挥FSB在全球金融体系监管改造、宏观审慎风险监测中应该起到的作用.在各国金融监管注意境内风险监管的基础上,应加强金融监管的跨境合作,提高信息的交流与沟通,协调各国金融监管机构的步骤和行动,使金融监管工作取得更大的成效.

(责任编辑：贾伟)