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1982年至1986年连续五年、2004年至2013年连续十年,共发布了15个以“三农”为主题的一号文件,不仅对“三农”改革发展作出具体部署,也对农村金融的改革思路、总体要求和发展方向进行了顶层设计,为农村金融改革发展作出了制度性安排.
完善农村金融改革发展的顶层设计
15个一号文件根据“三农”发展的阶段性特点,不断提出农村金融政策、制度的着重点,持续完善农村金融改革发展的顶层设计.
（一）从单一的农村信贷服务向全方位金融服务转变.2004～2008年的一号文件要求,大力发展小额贷款、信用贷款和联保贷款等,增加“三农”信贷投放.2009年后的一号文件鼓励和支持产品与服务创新,积极扩大农村消费信贷市场.鼓励引导商业性保险机构开发适合农村需求的保险产品,探索建立农村信贷与农业保险相结合的银保互动机制.特别是2012年和2013年提出鼓励符合条件的涉农企业开展直接融资、积极发展涉农租赁业务等,使农村金融涉及的服务领域逐步扩大.
（二）从单一农信社向构建多层次农村金融机构转变.2004年以来的一号文件要求不断推动信用社改革和农村金融体系建设,鼓励和要求各类机构从不同领域、不同层面扩大涉农业务范围,构建多层次、广覆盖的农村金融服务体系.鼓励民间资本进入农村金融服务领域,有序发展村镇银行、贷款公司、农村资金互助组织和小额贷款组织等多元化金融机构,积极引导其他商业性金融机构到农村开展业务,构建和完善支农金融体系.
（三）从机构功能建设向现代农村金融制度建设转变.2004年,一号文件提出加大农村信用社改革力度,缓解农村资金外流.2005年后,对“完善治理结构”作出要求,从注重支农功能建设转变为注重制度建设.对农业银行、邮储银行和农业发展银行,则由2004～2007年的“扩大对农业、农村的服务范围、加大支农力度”转变为2008年之后的“推进农业银行的体制改革”、“探索服务三农新模式”,要求从制度建设上改革和完善农村投融资体系.
（四）从自我发展向政策扶持与法律约束相结合转变.从2008年开始,一号文件要求从监管制度、财政补贴、税收减免、货币政策等方面进行协调和支持,加大对“三农”的支持保护力度.2010年,鼓励现有地方性商业银行为偏远农村地区提供服务,通过政策扶持消除偏远地区的基础金融空白.要求建立促进现代农业发展的投入保障机制,强化和完善县域内银行业金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款的政策.
（五）从单兵独进向农村金融总体改革转变.2004年,一号文件强调金融机构要创新金融产品和服务方式,拓宽信贷资金支农渠道.2006年,鼓励各地通过建立担保基金或担保机构等办法,解决农户和农村中小企业贷款抵押担保难问题.2007年和2008年,则要进农村担保方式创新.2010年,针对农业和农村特点,要求搞好信用环境建设等.2013年,强调健全政策性保险制度,推进建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制.
落实顶层设计面临的困境
纵观中国金融改革的演进实践,不难发现农村金融仍是最薄弱的环节,主要表现在以下方面.
（一）农村金融城市化.多数银行将城市金融的产品和服务模式简单搬到农村,忽视了农村金融与城市金融之间存在的巨大差异,造成金融服务模式一元化与城乡二元化金融需求相背离的现状,呈现出农村金融城市化的偏差.农村耕地、林地等生产元素产权归集体所有,农民个人财产、宅基地等的价值和使用价值被严重人为分离,无法进行市场交易.涉农企业和农民缺乏抵押品和担保品的现状,使得许多银行照搬到农村的抵押贷款和担保贷款等城市化金融产品难以适用于“三农”.
（二）政策呈现微观化趋势.监管部门越来越关注对金融机构微观层面的监管,例如进一步完善对银行业金融机构董事（理事）和高级管理人员任职资格的管理以及车辆配置标准.但对于宏观层面涉及金融安全乃至国家安全的指标体系,却没有统一明确的规定,对金融安全没有明确的评价标准,金融监管同质化和微观化的问题日益突出.
（三）农村金融难以适应农村的巨大变化.在城乡发展一体化的背景下,中国农村特别是大城市的农村地区发生着有农村无农业、有农业无农民、有农民无农活的“三有三无”的深刻变化.2012年末,北京第一产业增加值占GDP的比重已降至0.8%.农村经济发展状况和社会组织结构的变化,使得农村金融需求日益增加且不断多样化,与金融产品服务供给单一化产生激烈矛盾.
顶层设计应立足于“大三农”
面对农村金融存在的困境,应当放宽视野,跳出“三农”看“三农”,通过“大三农”视角解决农村金融问题.所谓“大三农”应当包括“三农”政策、“三农”经营、“三农”服务三个方面.“三农”政策,包括从到地方对于“三农”所给予的所有扶持与补贴政策；“三农”服务,包括金融、物流、信息和法律等诸多为“三农”发展提供服务的领域；“三农”经营,包括“三农”产业的整个经营过程,涉及种植、养殖、运输等所有方面.
（一）建立农村金融服务主渠道机制.农村金融是金融支农的主力军,但不是主渠道.针对农村金融并不具备竞争条件的现状,解决农村金融供给不足问题应当着力建立农村金融主渠道.由于国有银行和政策性银行极少布局于县级以下农村区域,依靠其推进金融支农必然存在服务断档问题,县级以下的区域仍需依靠农信系统实融服务传导.因此,应将农信系统建设成金融支农的主渠道,在农村金融低端市场充分发挥其作用,将各级支农政策直接落实到基层农村.
（二）实现“三农”优惠政策,促进“三农”服务全面延伸.对所有为“三农”提供服务的主体,均给予政策支持,引导“三农”从业主体和经营主体优化资源配置.本着看具体行业、看产品、看身份的“三看”原则,对所有涉农行业均应给予补贴,对“三农”产品的所有提供者给予一视同仁的政策支持,将优惠政策覆盖到具有农民身份的全部人群.
（三）构建适应新型城镇化发展的农村金融服务体系.根据新型城镇化发展过程中的农村金融需求演变,强化农村金融服务基础设施建设,促进金融要素合理流动、配置.延伸支付清算网络在农村的辐射范围,完善支付结算品种,拓宽电子、物理等支付服务渠道.建立覆盖所有农户和农村企业的征信体系.增加对贫困地区的网点设置,在农村地区实现普惠式金融,使农民享受到与城市居民同等的金融服务.
（四）建立差异化金融监管政策.立足于我国城乡二元经济的现实基础,针对当前农村产生的“三有三无”变化,建立城乡差异化的金融监管政策体系.鼓励不同类型的金融机构各司其职,促进大型银行和股份制商业银行专注于城市金融市场,成为城市金融的主渠道；农村金融机构专注于农村金融市场,成为金融支农的主渠道,有效满足不断变化的农村金融需求.