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【摘 要 】金融危机发生后,西方发达国家纷纷提出金融监管改革方案,在不同程度上主张加强银行在金融监管中的作用.文章从我国经济金融形势的发展需要和国外银行金融监管的改革启示出发,建议从立法层面强化人民银行金融监管措施和手段,构建人民银行在金融监管中的核心地位.
【关 键 词 】人民银行 金融监管 措施 手段
人民银行金融监管概述
人民银行金融监管概念.金融监管有广义和狭义之分.广义的金融监管泛指一切对金融市场的监督管理行为,从监管主体上来看,包括立法机关的监督管理、行政机关的监督管理以及金融市场参加者的自律监督管理；狭义的金融监管是指银行或者其他金融监管当局依据法律法规的授权对金融市场交易主体、交易活动、交易产品以及交易秩序实施的监督管理.本文所讨论的金融监管仅指狭义的金融监管.
目前,我国采用“一行三会”的金融监管体制,我国的金融监管又可以分为人民银行金融监管、银监会银行业监管、证监会证券业监管、保监会保险业监管.其中,人民银行金融监管是指人民银行在履行《人民银行法》及相关法律法规所赋予的职责的过程中,为使被监管对象活动符合金融法律法规及国家宏观金融政策导向,而对其活动进行监测,并对违规行为加以约束的行为.
人民银行金融监管措施和手段必要性.人民银行作为我国的银行,其能否有效履行职责的关键在于是否享有足够的与职责配套的金融监管措施和手段.
首先,制定和执行货币政策应赋予人民银行金融监管措施和手段.众所周知,金融机构以追逐商业利润为主要目的,其经营活动常常会与货币政策产生矛盾,影响货币政策的实施效果.因此,人民银行必须拥有强有力的金融监管措施和手段,确保货币政策传导机制顺畅.人民银行在实施金融监管中获取的准确信息反馈又可以促进货币政策的正确制定和执行.如果人民银行金融监管措施和手段不足,金融机构、金融市场的风险和不稳定性就会加大,货币政策的传导机制就会滞后和扭曲,货币政策的中间目标甚至可能失真,从而导致货币政策的最终目标控制被弱化.
其次,防范和化解金融风险、维护金融稳定应赋予人民银行金融监管措施和手段.随着金融混业经营不断发展,金融风险的传播和蔓延已不再局限于单一机构、单一市场、单一行业,而是可能引发系统性金融风险,这必将对我国“一行三会”分业监管格局下的金融稳定形成挑战.基于此必然要赋予人民银行相关的金融监管措施和手段,用以弥补各专业监管部门的监管盲区以及对混合业务监管的协调.
最后,作为最后贷款人应赋予人民银行金融监管措施和手段.所谓最后贷款人,是指银行在金融机构特别是商业银行缺乏临时性流动资金而通过其他市场途径又难以解决的情况下,向金融机构提供临时性融资或救助性贷款的一种制度安排.这种职责应是在最后发挥作用的,但在最后发挥作用并不是指必须到金融风险由潜在发展到彻底暴露时,人民银行才能开展行动,而是指为了维护金融稳定和保护金融消费者的利益,人民银行要尽可能地消灭潜在的风险,为此有必要赋予人民银行对金融机构关系金融稳定、风险集中的各类业务进行全面有效监管的措施和手段.
国外银行金融监管措施和手段的改革及启示
金融危机使全球金融体系受到严重影响,危机发生后,美国、英国、欧盟、韩国纷纷提出金融监管改革方案,在不同程度上主张加强银行在金融监管中的作用.
美国经验.2010年,美国出台《多德弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》,明确了美联储在宏观审慎监管中的职责及其核心地位,赋予美联储作为系统性风险监管者的职责,同时也赋予其维护金融稳定的权力.扩权后的美联储将全面负责系统性风险的评估和监测,监管对象从商业银行延伸至所有具有系统重要性的机构.大型对冲基金、私募股权基金及其他投资机构,除接受证监会监管外,还要同时接受美联储的系统性风险监管.
英国经验.2011年,英国出台《新的金融监管措施：改革蓝图》白皮书,撤消金融服务局,在英格兰银行设立金融政策委员会,负责宏观审慎监管,维护金融稳定；设立由英格兰银行管辖的审慎监管局,负责金融机构的微观审慎监管；设立独立的金融行为监管局,负责消费者保护和金融市场规则监管.改革之后,英格兰银行集货币政策制定与执行、宏观审慎监管与微观审慎监管于一身,全面履行金融监管职责,维护金融体系稳定.
欧盟经验.2009年欧盟出台《欧盟金融监管改革法案》,赋予欧洲银行附设的欧洲系统性风险委员会负责金融稳定和宏观审慎监管,提供系统性风险的早期预警并提出应对建议；授予欧洲银行特殊职责,以保障欧洲系统性风险委员会的顺利运作；指出欧洲银行应该在宏观审慎监管中发挥领导作用,其主要职责不仅是维护货币稳定,同时包括维护金融稳定.
韩国经验.2011年,韩国出台《韩国银行法》修订案,新增了韩国银行维护金融稳定的职责；扩大了韩国银行信息获取权,可以要求提供资料的金融机构的范畴扩展至开发机构、投资机构、储蓄机构和保险机构等；完善了紧急流动性支持手段,放宽了韩国银行贷款的条件,授权货币政策委员会可以自行扩大为韩国银行贷款提供担保的有价证券的范畴,增加了关于临时资金短缺的救助的规定.
近年来,我国金融形势发生了巨大变化,金融领域改革不断深化,金融产品和金融业务创新大大加快,人民银行现有的金融监管措施和手段难以完全适应高效履职的需要.应借鉴美国、英国、欧盟、韩国金融监管改革方案中的相关内容,强化人民银行金融监管措施和手段,构建人民银行在金融监管中的核心地位.
强化人民银行金融监管措施和手段的立法建议
2003年修订的《人民银行法》第五章明确规定了人民银行金融监管措施和手段.但随着2008年《三定方案》对人民银行职责作出的调整,以及金融产品和金融业务创新的日新月异,现行措施和手段存在空白、明显不足、不易操作等问题凸现,使人民银行履职的权威性和有效性大大降低,已不能完全适应人民银行现行的履职需要,从立法层面根本地强化人民银行金融监管措施和手段势在必行. 第一,赋予直接检查权.2003年《三定方案》规定了人民银行有权实施对运用银行最终支付手段机构的复查,并参与有关机构市场退出的清算或重组,以及对涉及运用银行最终支付手段的金融企业重组方案的论证和审查工作.但这种有限的复查权、参与权、重组方案论证和审查权,不能保证人民银行获得相关金融机构全面、动态的风险信息,使人民银行在履行最后贷款人职责时独立性、主动性不足,容易形成道德风险,也影响了货币政策的执行力.为防范道德风险,对使用人民银行资金的金融机构,人民银行作为主权人,应当能够行使检查监督权,确保金融机构风险能够得到及时的处置和化解.因此,应在《人民银行法》中赋予人民银行直接检查权.
第二,删除建议检查权.建议检查权条款立法的初衷为避免重复检查,减轻银行业金融机构的负担.但实践中人民银行很少使用建议检查权,因为人民银行和银监会之间没有有效的协调配合机制,人民银行提起的建议检查权在实践中难以操作落实,还为人民银行履职带来负面效应,因此建议在《人民银行法》中删除建议检查权条款.
第三,增加信息获取权.要实现对影响金融稳定事项的及时发现和预防,人民银行应当拥有对金融机构的信息获取权,以便及时发现风险；发现问题后,还要有强有力的措施和手段来保证金融机构按要求进行整改,防止风险演变到威胁整体金融安全.
第四,丰富限制性监管措施.金融机构违反审慎监管和系统性风险防范的,经人民银行负责人批准,可以区别情形,采取限制性监管措施：停止批准开办新业务；限制业务范围；暂停业务或部分业务；责令增加资本金；暂停或取消有关人员任职资格；限制资金运用的形式、比例；限制增设分支机构；责令处置有关资产、转让有关业务；责令金融控股公司拆分.
第五,细化现场检查措施和手段.借鉴《反洗钱法》和《银行业监督管理法》关于现场检查的详细规定,在《人民银行法》中细化现场检查的措施和手段,赋予人民银行现场检查的调查取证、询问、要求说明、查阅复制文件资料、封存证据、查阅业务系统等措施和手段；并细化现场检查的程序,确保现场检查程序合法、措施得当、手段充足.
第六,丰富非现场监管措施和手段.一是增加开业报告、重大事项报告措施.建立金融机构开业报告、重大事项报告制度,并规定金融机构不作为的惩戒措施.二是增加现场走访、约见谈话等措施.人民银行根据履职需要,可以现场走访金融机构,并与金融机构的董事、高级管理人员进行监督管理谈话.三是增加评估、评价措施.人民银行可以对监督管理事项进行日常评估、业务评价和综合评价并通报.四是增加要求有关金融机构进行金融信息披露的措施.人民银行可以责令有关金融机构根据法律法规规定,如实向社会公众披露财务会计报告、风险管理状况、董事和高级管理人员变更以及其他重大事项信息.
（作者单位：中国人民银行西安分行法律事务处）