简析政策性金融的定位和政策性金融机构的改革

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摘 要 ：政策性金融不是市场机制的异己,而是市场机制失灵或不足的产物,政策性金融高度顺应并遵循市场机制及其主导性地位,补充和完善商业性金融机制中的某些“缺陷”或“不足”.因此,政策性金融机制并不是完全同市场机制相反的行政机制.它具有财政“无偿拨付”和金融“有偿借贷”的双重性,是两者的巧妙结合而不是简单加总.

关 键 词 ：金融；政策性金融；金融机构

一、发展政策性金融的作用和意义

政策性银行几年来的实践表明,在国务院的领导下,按照国家宏观经济政策和产业政策及区域发展政策,逐步完善了筹融资机制,加大了对国家基本设施、基础产业和支柱产业、资本性货物出口的贷款支持,合理调整了信贷结构,在一定程度上有效防范和化解了金融风险,促进了国民经济发展.它不以盈利或利润最大化为经营目标,经营风险大、资产流动性差的特点使其具有不同于商业银行的多种功能.

1.政策性功能.主要表现在政策性银行是以贯彻国家产业政策和区域发展政策为基本出发点,通常以优惠的利率水平、贷款期限和融资条件对国家政策支持发展的产业和地区提供资金支持.这特别表现在基础产业和农业方面,农业是任何国家的基础性产业,更是弱质性产业,因而需要采取政府直接的财政补贴和政策性金融的大力支持,但由于发展中国家财力所限,强度难以很大,只有发达国家的政策性金融可以给农业以直接的、强有力的扶植与推进.而在发展中国家,政府则通过开发性的政策性金融对其国民经济的基础性产业和战略性产业给予巨额的、持续性的、强大的直接信贷扶植.在这些领域,政策性金融就发挥主体或主导性功能,而不仅是补充商业性金融的不足或纠正某些偏差.

2.诱导性功能.指政策性金融机构的资金投放导致间接地吸引商业金融机构从事符合政策意图或国家长远发展战略目标的高风险新兴产业或重点产业的放款,充分发挥其首倡性、引导性功能,从而对政策扶植项目的投资形成一种乘数效应,达到以较少的资金推动更多的资金投入需要扶持的领域和项目的目的.一般说来,政策性金融机构对处于成长前期、发展前途不明的重点产业先行投资,表明了政府对这些部门的扶持意向,从而增强了商业金融机构的投资信心.当商业金融机构对某一产业的投资热情高涨起来后,政策性金融机构就逐渐减少其投资份额,把该投资领域让给商业金融机构,转而扶持别的行业,形成一种政策性金融对商业性金融投资取向的倡导和诱导机制.

3.区域经济梯度整合的功能.政策性金融以政府赋予的区域调控职能为“天职,根据生产力的梯度分布,把区域信贷政策和产业倾斜政策结合起来,配台政府进行梯度整合,从而有效调动经济资源,推进区域经济一体化发展.这主要是在商业性金融完全按照市场机制将金融资源从低利产业、地区配置到高利产业、地区的情形下,从微观和效率的角度看,这种逐利是合理或有效的；但从宏观经济运行和社会合理性角度看,则会带来产业结构和地区结构的失衡.而政策性金融正是社会主义市场经济体制下贯彻政府产业政策和区域发展战略等宏观经济调控措施的必要工具.政策性金融的主要活动领域,例如农业、中小企业、住房、某些基础性产业以及边远落后的地区正是商业性金融不愿或不予选择的领域,政策性融资活动对这些领域的正常发展,特别是对产业结构调整、地区均衡发展等方面发挥了独特的积极作用,这也是我国西部大开发战略中政策性银行的主要功能之一.

二、我国政策性金融存在的问题

我国政策性金融机构在配合国家产业政策的实施,支持、推进基础产业、基础设施和重点项目建设以及加强宏观调控等方面发挥着越来越重要的作用.然而我们必须清醒地看到,我国政策性金融在发展中经历着许多艰难与困苦,面临着诸多的矛盾与问题.这些矛盾与问题正困扰着我国政策性金融的进一步发展.

1.政策性金融主体性质的定位发生偏差

关于政府性金融主体的性质已由国务院的有关文件作了明确的规定,它是“独立法人”,“实行独立核算、自主、保本经营、企业化管理”,然而在实践中却过于强调“三自一保”(自主经营、自担风险、自我约束和保本微利)的经营机制.既然强调政策性金融机构是独立法人并实行独立核算,为什么在强调自主经营、自担风险、自我约束的同时只追求保本微利而非经济利益最大化这显然是一种权利与义务不对称的表现.政策性金融机构性质过分偏向“独立法人”――企业而远离这种企业的“政策性”,其结果是淡化了政策性金融机构的政策性特征,从而又模糊了其与商业性金融机构的应有区别,阻碍了原国有专业银行真正实现向商业性银行的转型,同时也损害了政策性金融机构自身的健康发展,陷自身于迷茫困惑的窘境.

2.政策性金融主体的资产与负债失衡

作为政策性金融机构主体性质定位偏差的必然结果之一,是其资产与负债难以达到均衡与稳定.这种失衡突出表现在：

(1)总量失衡.政策性金融机构过分趋近企业而偏离政府财政,导致财政性拨款和贷款渠道的梗阻甚至断流.而其一般不被允许直接吸收社会闲置资金的限制,更使其筹资渠道变得单一,最终不得不主要依靠向商业性金融机构发行债券和向银行借款来融资.与此同时,由于我国尚处于社会主义初级阶段,基础产业、基础设施等政策性项目的建设需要政策性金融的强有力支持.政策性金融资金供给的有限性与不稳定性,使其难以及时有效地满足政策性产业、项目快速发展所形成的对政策性金融资源的刚性需求.

(2)期限结构失衡.国家政策性产业和项目的投资建设,往往不仅数量巨大且期限较长,而政策性金融机构向银行和商业性金融机构的借款等负债却一般表现为资金使用权的短期性.政策性金融资源投放的长期性与来源的短期性矛盾及其尖锐化,导致资产与负债在期限结构上的失衡.

(3)收益与成本的失衡.已如前述,政策性金融资源流入的产业和项目一般是具有明显外部间接净正效应但其内部直接经济效益相对较低的准公共产品,因而政策性金融机构的资产收益往往较低,有时甚至出现负收益,这是由政策性特点所决定的.与此形成强烈反差的是,实践中政策性金融机构负债渠道单一,不得不主要依靠向银行借款和向商业性金融机构融资,从而形成其负债的高成本.资产低收益与负债高成本的严重失衡,正威胁着我国政策性金融机构的生存与发展.

3.政策性金融主体的外部环境不够宽松与理想

政策性金融机构的成长有赖于良好的外部环境,然而目前我国政策性金融机构的外部环境还远不够宽松和理想.主要表现在：

(1)受商业性金融机构的制约.商业性金融机构对政策性金融机构的制约主要表现在两个方面.其一,在政策性金融机构初建之时,原国有专业银行借政策性金融与商业性金融分离分立之机,将大量不良资产的沉重包袱推给了初生的政策性金融机构,导致政策性金融机构的先天不足.其二,因目前我国政策性金融分支机构不足的限制,相当多的政策性金融业务不 得不委托一些商业性的金融机构来付诸实施,某些商业性金融机构挤占挪用政策性金融资源,从而形成对政策性金融发展的制约.

(2)受国有企业发展的制约.我国政策性金融服务的基本对象群体是国有企业.遗憾的是国有企业改革尚未最终成功,而且亏损现象仍然比较普遍和严重.由此导致政策性金融机构的资产被长期占压、收益低下、质量下降,极大地制约着资产与负债均衡的实现,影响了政策性金融业务活动的正常开展和经营机制有效运行.

三、我国政策性金融的改革建议

1.正确认识政策性金融主体性质,进一步理顺其与政府财政和商业性金融机构的关系.

政策性金融机构是一种政策性企业.作为企业当然应该拥有一定的自主经营权,应该进行经济核算,允许追求企业自身的经济利益,这也是保证政策性金融可持续发展的必然要求,否则,企业将难以在竞争中生存与发展.另一个方面作为政策性企业,政策性金融机构必然是一种政府银行或者说政府财政性金融机构.这就是说,政策性金融机构是政府用于控制调节社会经济的重要杠杆.政府是这一杠杆的运用主体,杠杆运用的范围、杠杆作用的力度等均受政府的直接控制与影响.从这个意义上说,政策性金融与政府财政具有共性和密切联系,两者都是政府直接用于调控社会经济的重要手段.要根据我国具体的历史发展阶段,界定政府性金融的业务范围和大致的业务规模,也就是为政策性金融之“鸟”构造一个尽可能精致的“笼子”.

2.规范和稳定政策性金融机构的资金来源,促进政策性金融机构资产与负债的均衡.

(1)政府财政无偿拨款、有偿贷款应成为政策性金融机构的基本资金来源.财政无偿拨款具体分两个部分：一部分形成政策性金融机构的资本金；另一部分用于政策性金融资产低收益而负债高成本的缺口补偿.原来由财政直接安排的企业政策性亏损补贴也应通过无偿拨款的方式纳入政策性金融业务范围,由政策性金融最终实现对各类企业的政策性亏损补偿.财政对政策性金融机构的无偿性拨款应成为财政预算经常而稳定的支出项目,绝不能时断时续、时多时少.财政信用支出中用于基础产业、基础没施、重点项目建设的政策性财政投资,应归口纳入政策性金融业务,并以有偿贷款的方式由财政借给政策性金融具体配置,贷款条件相对优惠.需强调的是,政府财政不应事先指定贷款的具体投放项目,政策性金融机构也不能为自身经济利益而以此优惠性财政贷款与商业性金融资源竞争项目,政策性金融机构应在政府预先划定的政策性项目范围内,具体选择有一定优势的政策性投资项目.在这层关系上,政策性金融机构实际上担当政府财政信用资金贷放的受托人、代理人.

(2)注意借鉴日本等外国政策性金融融资的成功经验,采取切实可行的作法,将我国的邮政储蓄、社会保险和保障基金列入政策性金融机构可融资的范围.融资渠道的多元化和资金来源的稳定充裕,是政策性金融可持续发展的重要前提.我国邮政储蓄、社会保险和保障基金可让渡使用权的时间跨度较长,并且其数量将随社会保险与保障制度的完善而稳步,这些无疑表明了它们有可能而且也适合成为我国政策性金融机构稳定的、可持续的资金来源,关键在于作好科学的规划和合理的规范.

3.建立健全政策性金融机构内部结构体系和风险防范、管理与控制机制.

(1)设立必要的政策性金融分支机构,提高政策性金融业务活动的针对性和时效性.根据各政策金融机构业务范围和地域分布等具体情况,主要按经济区域设置必要的分支机构.如此可以通过这些分支机构及时、合理地将有限的政策性金融资源配置到最佳的政策性项目,避免因大量委托商业性金融机构投放所导致的资源被挤占挪用,避免相应的直接与间接损失,提高政策性金融机构业务活动的针对性、时效性,保证政策性金融资源配置职能的充分发挥.

(2)强化政策性金融机构的风险防范、管理和控制,确保政策性金融机构运作的安全与稳定.首先,科学借鉴国外成功经验,尽快建立并完善政策性金融机构运作的单项法律制度.其次,结合政策性金融机构业务特点,适当引进国内外商业性金融机构诸如设置资产流动比率、提取坏帐准备金、规定最低资本充足率等作法,合理有效地防范、管理和控制政策性金融的风险.最后,建立政策性金融风险管理和评估制度.