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党的十六大确立了新世纪头20年全面建设小康社会的奋斗目标.中国是个农业大国,农村人口占62．7％.全面建设小康社会,重点和难点都在农村.党的十六届四中全会提出构建和谐社会,可以说,构建和谐社会,重点和难点也在农村.要全面建设农村小康社会、构建和谐社会,就必须关注农村金融,构建和谐农村金融体系.2004年一号文件提出要积极开展农村金融创新、逐步增加为“三农”服务的金融组织和金融产品,2005年一号文件再次提出要改革和完善农村投融资体制、健全农业投入机制.因此,重新认识农村金融改革与农村经济发展的关系以及当前农村金融改革面临的主要困难,对更好地构建和谐的农村金融体系有着重要的现实意义.
一、构建和谐新农村金融体系的新认识
全面建设农村小康社会、构建和社会,其核心问题是增加农民收入.解决这一问题的办法主要有两条,一是减轻农民负担,目前正在进行的农村税费改革的目的就在于此.二是提高农业效益,增加农民的收入.当前,提高农业效益,增加农民收入的主要手段有二种：一是转移农村富余劳动力,二是农业结构调整.对这两项增加农民收入的重要手段进行分析,我们就可以发现,它们的落实和农村金融安排发展是密切相关的.林毅夫认为,从农村劳动力的转移来看,能够提供最多非农业机会的是劳动力密集型的中小企业,而只有中小金融机构的发展才能够支持这些中小企业的发展,才能够给农民提供从农业转移到城市或者农村非农产业的就业机会；而且从农业结构的调整方面看,生产高附加值的经济作物必然会对资金需求较大,所以农业结构调整的顺利完成也需要资金的支持.换句话说,只有适应农村和城市共同发展的中小企业的成长与壮大,才能够促使小额金融服务安排的产生、存在和发展,才会更进一步地促进农村经济的发展,增加农民的收入.
由此可见,不能把深化农村金融改革,构建和谐农村金融体系,仅仅作为一项金融自身的改革事务,更为重要的是,农村金融承担着提高农民收入的重任,是解决“三农”问题的关键点之一.构建和谐农村金融体系,不仅是为了提高农业经济效益,增加农民收入,更是和全面小康、和谐社会的构建与国家的长治久安联系在一起的,有着不寻常的重要意义.
然而我国农村金融的发展存在很大问题,现状不容乐观.主要表现在以下几点：
(一)农村正规金融市场组织不完善,无法为农村提供较好的金融服务
从1999年开始,全国上千家农村基金会全部关闭；四大国有银行大规模撤并31000多家地县以下基层机构,目前仍在农村开展业务的国有银行分支机构寥寥无几；农村的邮政储蓄只吸收储蓄不发放贷款.因此现在农村剩下的只有农村信用合作社.但是,由于各种原因(政府干预、管制限制以及历史包袱),整个信用社为“三农”提供的金融服务能力同样非常有限.
(二)不仅农村正规金融机构无法向农村经济提供足够的金融服务,而且事实上成为农村资金外流的渠道
例如,近年来全国邮政储蓄机构吸收的存款全部存在银行,银行又贷款给农业发展银行,农业发展银行的资金专项用于农副产品的收购,这两块资金几乎相抵.
(三)由于货币管理当局对一切非正规金融持严厉管制的态度,因此民间金融仍然处于初级发育阶段,无法进一步扩展规模和经营网络,从而只能为农村经济和农民提供简单的金融服务,无法充分满足农村经济和农民的融资需求
总之,缺乏合适有效的金融机构为农村和农民提供金融服务、无法满足后者的融资需求构成了当前农村金融发展的困境,也是阻碍农民收入增长缓慢的主要原因之一.
二、农村金融机构体系
经过20多年的农村金融体制改革,我国迄今为止形成了包括商业性、政策性、合作性金融机构在内的,以正规金融机构为主导、以农村信用合作社为核心的农村金融体系.
(一)正规金融
正规金融组织或活动指受到货币当局或者金融市场当局监管的那部分金融组织或者活动.中国农村正规金融体系中主要有中国农业银行、中国农业发展银行、中国农村信用合作社.其它农村正规金融机构.则有农村商业银行、农村邮政储蓄机构与农村保险机构等.
1979年以来的农村金融体制改革一直沿着使农村正规金融商业化的目标前进,并在90年代中期后大大加快了商业化改革的速度和步伐.按照的设想,商业化改革之后的农村正规金融体系应该更好地发挥支持农村和农业经济的作用,然而正如前面指出的那样,迄今为止农村正规金融并没有很好地达到政策制定者的预期.目前农村正规金融组织无法很好地满足农业和农村经济对金融服务的需求.1997年以来,农户和乡镇企业贷款困难问题加剧.据统计,全国乡镇企业贷款余额占(正规金融机构)全部贷款余额的比重呈下降趋势,由1997年的6．7％下降到2000年的6．1％、2001年的5．9％.2000年底全国金融机构各项贷款余额99371．07亿元中,农业贷款余额仅占4．92％(何广文等,2002).农业部对江苏省武进县个体私营企业的调查显示,年收入500万元以上的企业中有45．1％认为贷款难,年收入500万元以下的有86．5％认为贷款难(《中国经济时报》,2002．8．21).
(二)非(准)正规金融
非(准)正规金融组织或活动包括所有处于货币当局或者金融市场当局监管之外发生的金融交易、贷款和存款行为.在农村金融体制改革初期,非(准)正规金融组织和活动由于得到了经济管理当局的默许甚至支持,一度非常活跃.但从上世纪90年代中期开始,随着农村金融体制改革的重心逐渐转向对正规金融机构的商业化,中国人民银行开始加大了对非(准)正规金融组织和活动的管制力度,并在1999年解散了农村合作基金会,从而结束了非(准)正规金融的有组织状态.
除农村合作基金会外,非正规金融体系主要由亲友之间的个人借贷行为、个人和企业团体间的直接借款行为、经济服务部、金融服务部、、各种合会、私人钱庄等组成.经济服务部、金融服务部也是类似于信用合作组织,基本上均被取缔.合会(同外称轮转基金)是各种金融会的统称,通常建立在亲情、乡情等血缘、地缘关系基础上,带有互助合作性质.
正是由于正规金融机构收缩农村阵地,农村金融市场中正规金融机构的金融服务供给越来越少,农民的信贷需求不得不转而依赖于非(准)正规金融(温铁军,2001).但非(准)正规金融的发展一直受怀疑与排斥,1997年亚洲金融危机后,在维持金融秩序、打击非法融资活动的口号下,一度在农村民间融资中极度活跃的农村合作基金会被勒令撤销和关闭,从而结束了我国民间金融的有组织状态.政府对非(准)正规金融的态度使民间金融要么消亡,要么转入地下.虽然非(准)正规金融组织远较正规金融灵活(例如相较后者而言,前者可以收取更高的贷款利率), 但由于无法组织化和正规化,非(准)正规金融在满足农村融资需求方而所起的作用终究有限.
三、对改革农村金融体制的建议
针对目前中国农村金融的现状,国务院于2003年6月颁布《深化农村信用社改革试点方案》,对农信社管理体制、产权制度、经营机制和政策扶持等方面做了规定.农村金融问题实际上是农村各方面问题的综合反应(农村要素市场、农民合法权利无法得到保护等等),很难想象《方案》这样一个纯粹从金融角度出发的政策设计会对农村金融发展起到治本的作用.因而,当前我国农村金融的改革工作必须进一步继续深化,必须有新视角、新举措、新切入点,要从整个农村社会经济的宏观角度入手.在以上认识的基础上,本文提出如下政策建议：
(一)创建农村中小金融机构
迄今为止,农村经济的基本单位是那些中小规模的农产、私人企业以及乡镇企业,理想的农村金融机构应该是能够为这些农村中小农户和中小企业提供充分的金融服务.显然,由于相对于大银行而言,中小银行在向小规模农户和中小企业提供融资服务上更具比较优势,因此农村合适的金融结构应该以中小金融机构为主.不过,目前有关农村金融改革尤其是针对农村信用合作社改革的各种方案,客观上都会造成农村金融机构向中大型化发展.因此,在农村信用合作社改革进程中,必须注意农村信用合作社发挥作用的有效边界.例如一些学者认为,信用合作社的最有效边界就是村落的边界.突破了村落的地缘和血缘边界,信息不对称就会产生,借贷风险也会大幅增加(何广文等,2003).另外,小额信贷、民间自发的金融合作、互助会及其他的白发的借贷行为都应该是适合农村现阶段经济基础的金融制度安排.
(二)必须提倡充分竞争
正是在这个意义上,放松并最终解除对农村非(准)正规金融组织和活动的歧视和压抑政策,从而使不同的农村金融制度安排之间出现良性竞争的局面是必须的.只有在充分竞争的前提下,才能有效扩大金融服务(包括数量和品种),满足农村融资需求.另外,只有在一个充分竞争的环境中,才能有足够的信息比较判断不同金融机构的经营业绩,从而解决由于信息不对称所导致的道德风险问题.目前在解决农村信用合作社历史坏账的问题中就存在一个道德风险问题,即部分农信社利用自身的信息优势,把正常情况下造成的呆账归结为历史包袱(谢平,2001).只有在充分竞争的外部市场环境条件下,这一问题才有解决的可能.而放开民间金融,将非(准)正规金融纳入正规金融的轨道,是在农村金融发展中实现充分、自由竞争的最佳制度选择.只要有合适的配套改革措施,放开民间金融并不一定会对农信社的经营造成很大的冲击.
(三)解除对农村经济、社会生活的管制
在目前针对农信社改革的各方建议以及最新的政策措施中,一般均通过由国家规定贷款比例的方式来达到农信社贷款支农的目的.这一措施是必要且符合国际惯例的.但过去的历史经验也表明,这种国家硬性规定贷款比例的做法并不能扭转农村金融机构贷款“非农化”趋势.这里有必要指出,农信社等农村金融机构贷款流向的“非农化”是和农村和农业经济的低回报率直接联系在一起的,只要农村和农业经济的回报率一直处于较低状态,资金流向的“非农化”现象就不会消失.反过来,无法获得足够的资金支持也会进一步恶化农村和农业经济投资环境.
农村和农业经济目前的困境,从根本上讲是和政府在农村中所推行的一系列不恰当的政策所联系在一起的.迄今为止,政府对农村社会、经济生活仍然有相当的干预和管制,包括粮食收购和一系列从上而下、并未配备足够资源的赶超指标.这些政策和管制妨碍了农民根据自身的比较优势调整资源配置,优化生产结构,从而加重了农民的税费负担,阻碍了农民收入的增长,从宏观上来看则直接导致了农业比较利益不断下降和恶化.因此,只要政府不放弃这些干预和管制政策,农村和农业经济的收入增长潜力就不会得到提高和释放,从而农村金融机构的“非农化”倾向就不会消失.