放宽农村金融准入与舒缓金融排异

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十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）在农村问题和金融问题上有若干重大突破.无论是对承包地赋予的用益权、流转权和抵押、担保权,还是对宅基地赋予的住房财产权抵押、担保、转让等金融功能,都体现了对农民个人以土地为核心的金融权利赋予.同时,《决定》还鼓励农村发展合作经济,扶持发展规模化、专业化、现代化农业经营,推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置.发展普惠金融,保障农民公平分享土地增值收益以及金融机构的农村存款主要用于农业农村.在城乡二元结构严重制约城乡一体化发展的当下,《决定》又一次体现了1978年十一届三中全会“从农村寻求突破”的改革主线.

不断调整放宽农村金融准入

金融是农村经济的核心,完善农村金融市场体系始终是金融改革的重要部分.此次《决定》提出：“扩大金融业对内对外开放,在加强监管前提下,允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构.”这标志着降低金融准入门槛的渐进式增量改革再次发力.

近年来,降低农村金融准入门槛的政策不断出台,引发了巨大争论.一方面,有人对此持肯定态度,认为增量改革能够有效改善我国的农村金融生态系统,同时,在农村发展中小银行是为中小企业提供金融服务、优化金融结构的必要条件,有助于构建合理多元的金融体系层次.另一方面,也有人对此提出质疑,认为制度缺失导致金融增量改革无法达到预期效果,民间金融正规化也面临着内部发动力量不足、外部推动容易异化的问题和风险.

降低金融准入门槛从根本上是为了缓解我国农村地区金融供给不足、银行业金融机构网点覆盖率低的困境.但是,新型农村金融机构在发展中也出现了一些问题.按照银监会计划,2009～2011年间要发展1294家新型农村金融机构,而计划结束时,银监会批准组建的新型农村金融机构仅有782家,其中村镇银行726家,资金互助社46家,贷款公司10家.数量目标仅实现六成,且村镇银行一家独大,占比达92.8%.另外,新型农村金融机构在经营过程中,还出现了流动性困难、监管难以达标、“支农支小”政策初衷难以实现等问题,发展陷入了数量和质量“双缺失”的困境.

新型农村金融机构的发展为何会陷入如此困境?新形势下金融准入政策改革会对农村金融组织产生哪些影响?下文将从“金融排异”的视角,对放宽准入后新型农村金融机构的发展现状进行回顾和分析,进而对新形势下新型农村金融机构改革的未来趋势做出展望.

数量与质量“双缺失”困境

新型农村金融机构的出现在一定程度上填补了农村金融服务空白,提高了所在地区的金融普惠化程度.国家在财政、政策等方面对新型农村金融机构给予了很大支持.国家财政部2013年11月11日发布的数据显示,2012年度财政拨付的农村金融机构定向费用补贴资金达41.05亿元.然而,截至2012年年底,银行业金融机构涉农贷款余额为17.6万亿元,而新型农村金融机构包括涉农贷款在内的总贷款余额只有2347亿元,约占前者的1.3%,很难缓解农村信贷市场资金供给不足的困境.在新型农村金融机构发展过程中也出现了不平衡,村镇银行一枝独秀,贷款公司和资金互助社被“边缘化”和“山寨化”.放宽准入时所期待的鲶鱼效应、汤水效应并未出现,新型农村金融机构反而变成了“盆景金融”,仅成为农村金融体系的一道风景,无法解决农村金融服务缺乏的实际问题.

村镇银行一家独大,地区分布不合理

2006年底,银监会颁布实施《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策,更好支持社会主义新农村建设的若干意见》,鼓励各类资本设立主要为当地农户提供金融服务的新型农村金融机构,首批试点选择在甘肃、湖北等六省.截至2007年10月,共成立了12家村镇银行,占成立的新型金融机构数目的50%.试点结束后,银监会扩大了准入政策的试点范围,31个省、市和自治区均可成立新型农村金融机构.与试点阶段相同的是,村镇银行继续受到青睐,表1整理了2013年年初全国799家村镇银行的地区分布情况.

从表1可以看出,虽然照顾了地区均衡,但东部和中部后期增速飞快,东部数量明显多于中西部.虽然国家政策有“东西挂钩、城乡挂钩、发达与欠发达挂钩”的强制措施,但是村镇银行仍呈现明显的“嫌贫爱富”特征.将表中的数据和截至2010年底的对应数据进行比较,中东部地区村镇银行的设立数量增幅达到100%,而西部地区增幅只有50%,设立伊始就出现了意图“支农”而实则“离农”的问题.除了资金互助社大多设立在乡镇和村以外,村镇银行和小额贷款公司基本上都设在城区或郊区.在服务对象方面,为了降低风险、增加盈利,新型农村金融机构也有偏离农村农户群体的趋向.当前,许多新型农村金融机构都无意“高风险、高成本、低收益”的三农服务,纷纷将目标转移到贷款金额较大的小企业及高收入群体,偏离了设立时的初衷.另外,就目前情况看,村镇银行已进入到快速稳定的发展轨道.资产规模不断扩大,风险总体可控,经营可持续性稳步提升,而真正设立在农村的资金互助社的发展却陷入泥淖.

农村资金互助社相对疲软,资金来源不足

根据银监会的相关规定,农村资金互助组织被界定为新型农村金融机构,并确定首先在四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北6省（区）的农村地区开展试点.2007年3月8日,按照新规则正式注册的吉林梨树闫家村百信农村资金互助社正式开业,至今共成立了49家农村资金互助社,且2013年以来再无批准新的机构.从49家农村资金互助社的成立时间看,绝大多数是在2012年之前,近两年资金互助社几乎停滞发展.

另外,资金来源一直是制约资金互助社发展的因素之一.作为全国第一家得到金融许可证的资金互助社,百信资金互助社从筹建到开业共花费7.6万元左右,而且从开业至今,运行成本逐年上升,这对于注册资金仅有10万余元的资金互助社来说成本颇大,资金短缺问题给互助社的可持续发展带来很大影响.以瑞安市马屿镇汇民农村资金互助社为例,经笔者调研发现,2011年,汇民农村资金互助社共吸收存款800万元,另有注册资本500万元,可贷款资金达到1300万元,但仍然无法满足贷款需求.资金互助社在吸收存款方面也没有优势,虽然汇民资金互助社年终会实行1%的存款返利,但社员仍然不愿意在资金互助社存款,这种可贷资金缺乏的情况在其他资金互助社也普遍存在. 随着支农主力军农村信用社的商业化,合作式的正规农村金融组织逐渐淡出.作为合作金融组织,资金互助社对普遍存在的小农经济具有重要意义.如何引导活跃的民间资本走向正轨,发挥合作金融在农村基层的优势,是亟须探讨的问题.

三重金融排异

新型农村金融机构目前出现的“盆景金融”现象,原因在于金融组织体系、金融监管体系和农村社区这三个金融领域对新型农村金融机构产生的三重金融排异.

监管体系对新型农村金融机构的监管排异

从监管者来看,一方面市场上有放宽金融准入门槛的需求,另一方面还要保证风险可控和商业可持续性,两者的矛盾在成本收益计算下更加突出.银监会2012年的年报显示,截至2012年年底,银监会系统员工总数23838人,其中监管办事处员工3957人,占总员工人数的16.6%.而2012年全国县级区划数为2853个,平均每个县工作的监管办事处员工仅为1.39人.因此目前银监会在每个县设置一个4人左右的监管办事处对新型农村金融机构进行监督管理,也仅限于准入监管,很难对辖域内所有新型农村金融机构的实际运营、风险控制等方面进行监管.新型农村金融机构服务对象的特质性风险较大,难以产生稳定的流,盈利能力也较弱,同样对一个正式金融机构进行监管,新型农村金融机构的单位监管成本更大.银监会2011年的披露显示,在2004年至2010年的7年间,银监会向商业银行收取机构监管费和业务监管费共计385.69亿元,但对三类新型农村金融机构暂免征收监管费.没有监管收益,从成本收益计算的角度,监管机构对新型农村金融机构的监管很难有积极性.

银监会和人民银行分别对新型农村金融机构的成立和业务基础设施建设（如支付结算、同业拆借）负责.二者在实际监管工作中,存在监管重复和利益冲突等问题.面对新型农村金融机构较高的监管成本和较快的成长速度,监管体系在自身权责不明确和经济理性的考虑下,要么限制准入、带来准入排异,这是三年规划数量目标只完成六成的主要原因；要么基于“风险可控和商业可持续性”的原则,选择设立较为方便监管的新型农村金融机构,这是村镇银行一家独大、贷款公司和农村资金互助社发展疲软的主要原因.作为被监管者,新型农村金融机构也面临着矛盾的局面：一方面正规化监管意味着需要缴纳各种费用,如存款准备金、提取坏账准备,提高了运营成本；另一方面又希望在法律、制度环境成熟度不高的情况下,通过进入监管体系得到“免死金牌”.监管主体更有主动权,可以选择“计划准入”,而非“市场准入”,带来了明显的监管排异.

组织体系对新型农村金融机构的组织排异

经历数次改革,我国农村形成了政策性、商业性和合作金融分工协作的金融体系.农业发展银行作为政策性金融机构,主要是办理粮棉油的购销储备等；商业性金融机构包括中国农业银行和邮政储蓄银行,其中后者有着广阔的基层网点,但由于是中国邮政集团全资所有,银行股权结构单一,业务品种匮乏.农村信用社长期背负“合作制”的名义,但事实上早已不是合作制的金融组织,银监会明确表明“从2011年开始,五年内完成农村信用社的股份制改革”,作为支农主力军,农村信用社也将逐步走向商业化道路.

国家长期从农村提取劳动力、土地和资本剩余.前两者主要表现为农民工和土地征占,而后者则表现为以城市为中心建立的商业金融体系.当前金融体系技术、服务和设施的铺设多是瞄准以大银行为主的城市金融,对于新型农村金融机构,目前大部分未进入全国支付清算系统,不具备开具票据、汇兑、发卡等银行应有的功能,新型农村金融机构之间的同业拆借也无法实现,也没有接入征信系统,无法查询相关信用记录,严重影响了新型农村金融机构的放贷能力.因此,当前的金融组织体系对新型农村金融机构并不是“友好的”,而是排异的.

农村社区服务对象对新型农村金融机构的社区排异

公众认知度不高是新型农村金融机构面临的重要问题之一.新型农村金融机构出现的时间较短,资产规模也不及已有的正式金融机构,业务范围、宣传力度不足,在依赖关系信任的熟人农村社区,既没有正式金融机构的资金规模,也没有非正式金融组织长期积累的社会资本,其生存受到了很大的挑战.一方面,正式金融机构,例如农村信用社、邮政储蓄银行等,虽然存在自身发展不足和支农积极性不高等问题,但是由国家信用作为隐性担保的事实仍然让新型农村金融机构望尘莫及.另一方面,传统乡土社会的非正式金融组织主要是依托熟人社会的关系网络建立的,拥有明显的信息优势和成本优势,可以通过声誉和舆论等乡村社会的机制有效防范信贷风险.因此,新型农村金融机构最终很可能被其服务对象排斥.突出表现为：村镇银行和贷款公司这两类并非扎根农村社区的新型金融组织,面临着明显的社区排异.

内生于农村社区的资金互助社,受到的社区排异程度较小,可以更方便地为所在地的农户提供融资服务.但是,由不同主体设立的资金互助组织参差不齐,影响了监管机构对农村资金互助社的审批,其正规化进程并不顺利,生存环境令人担忧.笔者曾调查多家专业合作社资金互助部,多数资金互助部非常愿意正规化,认为正规化有利于提高人们的认同度,进而拓展融资渠道,规范合作社运营.但是在目前无法得到金融许可证的情况下,日趋精英化的资金互助组织更多依靠当地政府的力量,通过精英和政府的合作,实现资金互助组织的合法化,社区排异的问题也开始显现.

发展普惠金融,舒缓金融排异

十八届三中全会《决定》的出台,为我国金融改革提供了思路和方向.2013年11月20日,中国人民银行行长周小川在《十八届三中全会辅导读本》发表文章《全面深化金融业改革开放,加快完善金融市场体系》,进一步阐述了改革新形势下完善金融市场的具体措施.可以预期,以下四个方面的制度变化,对于发展普惠金融、舒缓金融排异,将产生积极影响：

扩大金融业对内对外开放,发展普惠金融

银监会逐步放宽金融准入的趋势日益明显.2012年,为贯彻落实《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》,鼓励和引导民间资本进入银行业,加强对民间投资的融资支持,银监会印发了《中国银监会关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》,引导银行业金融机构主动引进民间资本的力度,同时将村镇银行主发起行的最低持股比例从20%降低至15%,给予民间资本更多空间.如今,《决定》中更加明确表示：“在加强监管前提下,允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构.”在此政策影响下,民间资本可以发起组建新型农村金融机构,能够引导民间资本“阳光化”,规范发展民间借贷,解决新型农村金融机构的融资难题,推动新型农村金融机构在金融普惠中发挥作用.但是仍然需要建立健全相关的法律法规体系,在合理考虑监管体系和新型农村金融机构的成本收益、权利义务等方面的前提下,明确监管体系对民间资本参与或发起新型农村金融机构的监管措施,做到真正的市场准入. 建立存款保险制度,完善金融机构市场化退出机制

2013年6月,中国人民银行在其发布的《2013年金融稳定报告》中明确表示,我国推出存款保险制度的时机基本成熟.为确保金融市场安全高效运行,完善金融监管机制,《决定》中明确提出要“建立存款保险制度,完善金融机构市场化退出机制”.作为商业机构,银行也可能会出现破产和倒闭的现象,这就需要存款保险制度来保障存款人利益.对于新型农村金融机构,存款保险制度可以有效缓解社区排异造成的吸储难题.笔者对浙江长兴联合村镇银行的调研发现,当农民能够通过新型农村金融机构获得贷款机会时,他们会积极参与,但当被问及存款意愿时,他们还是更愿意到信用社或

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鼓励农村发展合作经济

正规化的合作金融形式逐渐淡出已是事实,如何培养农村合作组织发展、合理开展信用合作就成为关键.《决定》鼓励农村发展合作经济,允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社,允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护,允许合作社开展信用合作.这为新型农村金融机构（尤其是农村资金互助社）的发展提供了新的思路.事实上,由地方政府和农民自发设立的,在民政部门登记为农民资金互助合作社或者在工商部门登记为农民专业合作社,而实际却开展资金互助业务的资金互助社早已存在.这种在合作社内部的互助型金融组织奠定了合作金融从民间自下而上发展的基础,不仅填补了由于正规化金融合作组织退出造成的空白,还为民间资本发展合作金融提供了可行的方式.

建立健全社会征信体系,赋予农民更多财产权利

信用体系一直是农村金融体系建设的重点.截至2011年年底,共有1.4亿农户建立了信用档案,9300万信用农户得到评定,8100万农户获得贷款,余额达1.5万亿元；20多个省（市）与100多个区（县）开展了中小企业和农村信用体系试验区建设.建设有效的信用评价体系可以改善当地的信用环境,为企业、个人和金融机构了解农村的信用状况提供渠道.对于新型农村金融机构,通过信用体系建设可以有效降低信息搜集成本,避免借贷人的道德风险和逆向选择带来的损失；对于农民个人,通过宣传、教育和舆论监督等手段可以提高农民的诚信意识.《决定》还表明,将“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”,这将有效改善农民贷款时缺乏抵押物的情况,提高了农民获得贷款的可能性,也降低了新型农村金融机构放贷的风险.

由金融排异走向金融普惠

放宽农村金融市场准入后,新型农村金融机构未能按照预期解决金融支农问题,反而在发展过程中出现了质量和数量的“双缺失”,这是金融监管体系、金融组织体系和农村社区对新型农村金融机构产生“金融排异”的结果.当前改革新形势下,新型农村金融机构的发展方向逐渐明晰,在继续放宽农村金融准入的基础上,建立存款保险制度、发展合作经济、健全信用体系等改革措施,将引导新型农村金融机构走向良性发展的道路.

因此,新型农村金融机构应正确定位自己的服务群体,村镇银行和贷款公司的门槛应高于资金互助社,客户定位可扩展到县域、镇域的中小型企业；而资金互助社则应定位为所在的农村社区,在合理的信任半径下更好地发挥自身优势.同时,监管体系应坚持“严监管、宽处理、促发展”的原则,对新型农村金融机构实施分类监管.政府也应加大政策扶持力度,除了为新型农村金融机构提供财税政策、保险政策等方面的扶持外,还应拓宽新型农村金融机构的融资渠道,鼓励新型农村金融机构从大中型金融机构拆借资金,建立大中型金融机构向新型农村金融机构批发贷款的机制.此外,还要允许新型农村金融机构之间的合作,真正实现农村资金为“三农”所用.

本项研究得到中国人民大学科学研究基金（高校基本科研业务费专项资金资助）“小额贷款公司的金融排异案例分析”（13XNH154）、国家自然科学基金（71073163）支持.

（作者单位：中国人民大学农业与农村发展学院）