经济特区立法

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摘 要 我国1981年授予经济特区的立法权以来,这种立法权就一直处于争议中.珠海市2011年“禁微”之规定造成的法律冲突,也引发了社会和学界争议.本文以该争议为出发点,试图从理论和实践上剖析经济特区立法存在的矛盾和问题,并提出通过法律至上原则解决这一问题的考量.

关 键 词 经济特区 立法权 法律冲突

作者简介：王文璞,宁夏大学政法学院,在读硕士,主要从事法理学方面的研究.

中图分类号：D922.29 文献标识码：A 文章编号：1009-0592-（2014）05-156-02

一、问题的提出：特区立法与国家其他层级法律的冲突

(一)特区立法的发展沿革

1980年8月26日,全国人大常委会第15次会议决定,在广东省的深圳、珠海、汕头市和福建省的厦门市设置经济特区；1981年全国人大常委会第21次会议通过了《关于授权广东省、福建省人民代表大会及其常务委员会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议》,该决议授权两省人大及常委会根据有关的法律、法令、政策规定的原则,制定经济特区的各项单行经济法规的权力.1992年,全国人大常委会又授权于深圳经济特区制定特区立法的权力.进入21世纪之后,《立法法》的制定使得特区立法权在基本法的层面上得到了进一步确认和巩固.《立法法》的制定在一方面确立了经济特区立法的两个层次格局――即授权立法和职权立法并存的格局；另一方面,作为国家规定基本制度的《立法法》,其不少条文也遭到了一些学者的批评.

(二)特区立法产生的法律冲突

2011年7月通过的《珠海经济特区道路交通安全管理条例》第八条规定：下列机动车不予注册登记,禁止在道路上行驶：（一）微型载客汽车；（二）微型载货汽车；（三）低速载货汽车；（四）三轮汽车.

第十条规定：下列非机动车不予注册登记,禁止在道路上行驶： （一）人力三轮车；（二）电动自行车；（三）助力自行车；（四）其他有动力驱动装置的非机动车.禁止经济特区外号牌的上述车辆进入经济特区内行驶.

该法律条文禁止了微型车和电动自行车在珠海经济特区内的行驶.但是2011年3月30日修订通过的《广东省道路交通安全条例》第十一条规定：电动自行车、残疾人机动轮椅车等安装有动力装置的非机动车实行登记制度,经机关交通管理部门登记后,方可上道路行驶.在一定区域内限制电动自行车和其他安装有动力装置的非机动车上道路行驶的,由所在地的地级以上市人民政府经公开征求意见后报省人民政府批准.

很明显,特区立法与广东省人大常委会立法出现了冲突.不但如此,珠海市的《条例》还与国家发改委等六部委（局）在2006年联合下发的《关于鼓励发展节能环保型小排量汽车的意见》中关于微型汽车的问题存在冲突.表面上,珠海市特区立法因《立法法》第八十一条关于经济特区立法权变通的规定,来获得合法性.但是《立法法》的规定并不足以合理、合法的解决法律的冲突问题.

二、问题的实质：《立法法》确立的经济特区立法体制本身矛盾

《立法法》不但赋予了省一级人大及其常委会制定地方性法规的权力,同时也赋予了一些“较大的市”人大及其常委会制定地方性法规的权力,而珠海市作为国家承认的经济特区,珠海市人大及其常委会又具有根据全国人大常委会的授权制定特区法规的权力.这三种权力的范围,在《立法法》中的规定是不相同的.

(一)不同立法机关的立法职权分析

1.地方性法规立法权

《立法法》第六十三、六十四条规定,省一级和较大的市的人大及其常委会都享有制定地方性法规的立法权.这是对职权立法的规定,其基本要求是不违反宪法以及其各自的上位法.

地方性法规可以就“地方性事务”作出规定,包括为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；属于地方性事务需要制定地方性法规的事项.这是对于地方性法规的实质内容的约束.

此外,《立法法》第六十四条赋予了地方性法规一定的自主权,即“主动试点”,在一些法律、行政法规的空白地带进行先行的实验性质的立法,直到上位机关制定了相关事项的规范为止.可以发现,职权立法的层级是比较分明的,一方面保证了上位、下位法之间的有序,一方面又保证了地方的一定的自主性.

2.经济特区立法权

特区立法打破了原本地方性法规这一较为稳定的立法结构.根据《立法法》的规定,经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定,制定法规,在经济特区范围内实施.该法律规范旨在说明,经济特区法律制定的权力来源是与一般的职权立法不同,其立法权来源于全国人大的授权,其效力也不同于一般的地方性法规.

(二)经济特区立法与原有立法体系存在冲突

济特区立法作为“权宜之计”,本身存在诸多与法律体系和基本法理的冲突.作为中国特定历史状态下孕育而生的“授权立法”,又与传统意义上的授权立法存在不同.传统的授权立法的基本含义是立法机关根据宪法或法律以及立法机关所颁布的授权立法的决定,将特定的事项在限定的范围内授予有关机关,使之可以制定具有法律效力的法规或规章.由此可见,一般意义上的授权立法,授权的范围在授权决定作出之时是特定的；授权给受权机关的权力大小应当是存在限制的.

但是通过对特区立法权二十多年来实践上和理论上的观察,不难发现特区立法权与授权立法有所不同.全国人大对特区立法权的规定非常宽泛的,即不违反法律、行政法规的基本原则,并交由全国人大备案,可见经济特区立法权限非常之大.并且备案并不具有审查的功能,此外这种宽泛的权限,在《立法法》八十一条表现的更加明显.该条提到的“根据授权”而对“法律、行政法规、地方性法规”作变通规定,在得到全国人大授权的基础上,又使得经济特区立法上升到了和法律同等的地位,高于上一级人大制定的地方性法规. 我国通过经济特区的形式搞活国家经济,并且在法治领域以经济特区为试验田和突破口,授权经济特区以非常宽泛的立法权,甚至不惜容忍一些在当时是违宪的立法活动（如1981年的《深圳经济特区土地管理暂行规定》）,但是在2004年的修宪时并未将经济特区制度在宪法中完整体现.无论是宪法还是其他基本法,对经济特区在立法方面的规定都呈现语焉不详的状态,笔者认为这正是体现了经济特区只是我国法治领域的矛盾之处.经济特区带来的副作用在我国进一步改革开放的趋势下日渐凸显,是客观存在的事实,珠海市人大的道路交通立法与其他法律的冲突正是这些副作用的一个缩影.

(三)立法权冲突之弊

笔者认为,经济特区的发展是从领先于时代的,但终将被时代领先.经济特区立法以及对法律、行政法规的变通权,导致了法律冲突,表现为经济特区法规与授权决定、法律、行政法规、地方性法规之间全方位的矛盾.

首先,一个行政区域内有立法权限的机关过多,势必造成法律冲突的情况大大增加.虽然在现代法治国家,法律冲突难以避免,但是我国现行的法律体系却难以解决经济特区的法律冲突问题.

其次,法律冲突给相关当事人造成了较大困扰.法律冲突难以让当事人对自己的行为做出预期,并有可能损害当事人的利益.珠海市政协委员陈利浩认为,“禁微”规定一方面反映的是公交部门和交管部门的利益,因为这样能够减少交管部门的执法成本,并增加公交部门的收益；但是规定对物流快递行业、饮食送餐行业打击很大,大大增加了其运营成本,也侵害了微型车主、电动车主的切身利益.

再次,法律冲突严重影响司法工作.经济特区立法优先于法律、行政法规、地方性法规的理念一直都受到颇大争议.、在经济特区和非经济特区之间的法律纠纷中是否承认经济特区法规的优先性成为困扰司法判决的问题.宪法和立法法等法律对经济特区法律地位的模糊规定和不合理规定导致司法公信力在判决中受损,也对司法的统一性产生了负面影响.正如英国法学家培根在其著作《论司法》中所阐明的那样,一次不公的裁判比多次不平的举动为祸尤烈.因为这些不平的举动不过弄脏了水流,而不公的裁判则把水源败坏了.

随着国家对外开放的全方位、多元化趋势的进一步扩大,不少东部城市以及相当一部分的中西部城市设立“高新产业区”、“经济开发区”等城市新区,设立经济特区的主要目的“发展对外经济合作和技术交流,促进社会主义现代化建设”已经在全国大多数主要城市得到不同程度的实现,而综观这些开放城市中的“特区”多年来的发展经验,可以发现是否拥有经济特区立法权并非城市新区发展的必要条件,地方的职权立法已经足够解决在发展经济特区中遇到的一些问题.因此经济特区立法的价值,并非像是经济特区领导所说的那样重要.因此经济特区立法的弊端也就在国家的发展中体现的更加明显.

三、问题的对策：贯彻真正意义上的法律至上原则

政协委员陈利浩在其向珠海市人大的提案中指出,一方面电动自行车、小排量汽车是有利于环境改善的出行工具,同时也符合其各自的行业标准和现阶段的环保要求；另一方面取消“尽电”、“禁微”的措施,也有助于对国家上位法的执行,并且也是对公民合法权益的保护.但是要深层的解决特区立法与国家法律体系的冲突,还需要正确处理如下几个问题：

1.国家的改革与发展应当在各个领域齐头并进.国家的发展不能只靠经济的推动,政治和司法领域也必须不断地进行微调和改变,才能够适应国家的经济形势和发展方向.特区立法这一制度并非长远的解决经济特区发展以及国家法治发展的措施.如果政治和法律工作跟不上经济的发展,就会损害经济发展的成果和预期目标,还会减损法律的公信力和信仰力.日本于2002年11月通过了《结构改革特区法案》,俄罗斯在2005年7月通过了《俄罗斯联邦经济特区法》,印度在2003年和2005年先后通过两个经济特区法案.这种以国家基本法的形式规范特区发展的行为很有借鉴和参考意义.

2.营造法律至上的法治环境.经济特区所主张的“创新性”并非是经济特区立法能够改变法律、行政法规规定的合法理由.相反,经济特区立法有义务匹配整个法律体系.近一段时间来,执政党不断强调“法治”理念,法律至上原则多次被提起和不断阐述.要处理好经济特区立法带来的矛盾和法律冲突,就应当在法律至上的大环境下,通过真正科学的法律规定而非政策来指导规范经济特区的立法权.经济特区立法作为国家法律体系中的地方立法,其地位、责任不足以获得如此大的对法律、行政法规的变通权.在今后的法律工作中应当明确特区立法的从属性质和地位.