甘肃省乡镇行政管理体制和运行机制

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内容提要：历史能够照亮未来,唯有对改革开放以来乡镇行政管理体制和运行机制改革创新的历史经验予以总结,才能站在历史高度,设计出新形势下的改革路径,实现2010年基本完成乡镇机构改革的任务.我国总体上已经进入一个新的历史时期,乡镇行政管理体制和运行机制必须适应新的形势,围绕增强乡镇政府社会管理和公共服务职能设计改革路径.

关 键 词：乡镇行政管理体制和运行机制；改革创新

中图分类号：D625.42文献标识码：A文章编号：1003-4161(2009)02-0128-05

导言：“农业是安天下、稳民心的战略产业,没有农业现代化就没有国家的现代化,没有农村繁荣稳定就没有全国繁荣稳定,没有农民全面小康就没有全国人民全面小康.我国总体上已经进入以工促农、以城带乡的发展阶段,进入加快改造传统产业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻,进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”面对“三农”如此重要的地位,处于新的“发展阶段”、“关键时刻”和“重要时期”,如何通过乡镇行政管理体制和运行机制改革创新,调整不适应农村社会生产力发展要求的生产关系和上层建筑,不断解放和发展农村社会生产力,使农村经济社会充满活力,是全党面临的一项历史任务.本文出发于改革开放以来乡镇行政管理体制和运行机制改革创新的历史经验,落脚于新形势下乡镇行政管理体制和运行机制改革创新路径设计：解放思想,形成城乡一体化发展的政治思维和先进文化；围绕强化社会管理和公共服务职能进行乡镇行政管理体制和运行机制改革创新.

1.甘肃乡镇行政管理体制和运行机制改革创新的实践

甘肃乡镇行政管理体制和运行机制的改革创新始终与农村党的基层组织建设和农村政治建设交织展开,我们无需也无法把三者分开,因为这恰恰是党的领导、人民当家做主和依法治国相统一原则的反映；但我们却不能不有所侧重,因为这是研究的需要.

1.1由“人民公社”到乡镇政府：乡镇行政管理体制和运行机制的历史性转变

1978年党的十一届三中全会,把党和国家工作中心转移到经济建设上来,在农村率先发起改革.以“大包干”为代表的家庭联产责任制,不仅改变了农业经营方式,而且瓦解了“人民公社”体制,启动了以村民自治为主要形式的农村政治进程.党按照党政分设、政社（政府和社会）分开的原则对农村党的领导体制、乡镇行政管理体制和运行机制进行了全面改革.1981年6月党的十一届六中全会提出要“使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关”,使乡镇人大得以恢复并正常开展工作.1983年10月,、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,要求各地恢复乡人民政府体制,规定乡镇为农村基层政权组织.到1984年底,甘肃全省恢复和建立了1554个乡镇,农村基层政权建设开始走向规范化.改革开放初期,乡镇党委与政府、村党支部与村委会之间的关系如何界定,是农村工作中的现实难题.1986年9月,、国务院下发《关于加强农村基层政权建设工作的通知》.要求明确党政分工,理顺党政关系；实行政企分开,促进农村经济进一步发展；简政放权,健全和完善乡政府职能；切实搞好乡政权的自身建设和村（居）民委员会的建设.1987年5月甘肃省委、省政府下发关于贯彻《、国务院关于加强农村基层政权建设工作的通知》的通知,同年11月,《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》颁布实施,肯定了村党组织和村民自治组织之间的关系,为村民自治提供了法律依据.1998年下半年,甘肃安排部署了全省村委会第三次换届选举工作,以省政府名义先后下发了指导方案和通知.省人大也在新的《村民委员会组织法》颁布后迅速审议通过了《甘肃省村民委员会选举办法》,成为全国继山东、广东之后第三个颁布选举办法的省份.早在2000年底统计,全省18113个村委会按《村民委员会组织法》完成换届选举的17388个,占甘肃村委会总数的96%.（《中国民政事业甘肃卷》第95页）

1.21992、1994年乡镇行政管理体制和运行机制改革：精简机构、健全职能

1992年,按照党、国务院的要求,甘肃省进行了乡镇机构改革,精简了乡镇党政机构设置,在经济发达、规模较大的乡镇设置综合性办事机构,在经济不发达和规模较小的乡镇实行助理员制,清退了不合格的招聘人员,理顺了县直业务主管部门与乡镇政府的关系,强化了农业服务体系建设.

1994年,甘肃省在进行县级机构改革的同时,开展了乡镇机构改革.主要任务首先是加强基层政权建设和组织建设,实行政企分开,健全乡镇政府功能.县有关部门下放给乡镇的人员,由乡镇党委和政府管理,充分发挥乡镇党委的核心领导作用；对实行双重领导的单位,乡镇党委和政府也要加强监管,使其切实为乡镇经济和社会发展服务.为了减少管理层次,乡镇不再设置派出机构村公所.理顺县乡关系、解决条块矛盾.按政企分开的原则,乡镇不实行党政与企业合一.其次是对乡镇进行分类,合理设置机构.依据乡镇经济总产值、人口和面积三个因素,对全省1553个乡镇进行了分类,经济发达、规模较大的乡镇,设置了党群、经济、社会事务、乡镇建设等四、五个综合性办事机构,人员编制控制在30人以内.经济发展水平大小居中的乡镇,设置了精干的办事机构,人员编制控制在21人左右.经济不发达、规模小的乡镇,不设职能机构,人员编制控制在15人左右.三是实行人员的合理分流.全省乡镇核定行政编制33616名,对超编的14400多人通过多种渠道、多种方式进行妥善安置.四是精干领导班子.镇党委成员一般不超过7人,党委设正副书记各1名.政府设正副职各1名,党政领导可以.大乡可以增加副职1名,小乡的党政领导班子还可以精干一些.乡镇不设政协.

1.32001、2002至2003、2005年的乡镇行政管理体制和运行机制改革：区划调整、分类设置、转变职能

2001年,结合农村税费改革,甘肃省再次进行乡镇机构改革.主要任务,一是进一步转变乡镇政府职能,在重新界定党政机构职能和事业单位职能的基础上,实行政事分开,把工作重心逐步转移到行政管理和提供公共服务上来.事业单位不再承担行政管理职能,党政机关承担的技术性、辅助性、事务性工作交给事业单位或中介机构.二是规范党政机构设置.乡镇党政机构根据经济社会发展情况和地域特点,一般设“四办一部”.三是进行事业单位改革.将“七站八所”等事业单位归并成综合性的农业、文化等服务机构.合理布局乡镇中小学校.设在乡镇的社会服务与技术性服务机构,其人员、编制、资产由乡镇统一管理.设在乡镇的专业性较强的机构和人员,由乡镇和县（市、区）业务主管部门双重管理、以乡镇管理为主.设在乡镇的具有监督检查和执法职能、涉及区域性建设和管理的事业单位,实行条块结合、以条为主管理.四是精简领导职数.乡镇领导干部原则上采取互相的办法.五是精简人员编制.经过这次改革,进一步转变了乡镇政府职能,大大精简了机构和人员,减轻了农民负担,密切了干群关系,促进了全省农村基层政权建设.

2002年至2003年,结合换届和乡镇机构改革,全省进行了乡镇区划调整,乡镇总数由原先的1554个减少为1242个,减少了312个.2005年,在撤乡并镇的基础上,对乡镇进行了重新分类,确定一类乡镇86个,二类乡镇606个,三类乡镇550个.一、二、三类乡镇行政编制分别核定为26名、22名、19名,领导职数分别按9名、8名、7名配备,事业编制分别控制在46名、42名、38名以内.

为了巩固农村税费改革成果,全面推进农村综合配套改革,从2005年开始,全省开展了新一轮乡镇机构改革试点工作,确定武威市凉州区柏树乡、定西市临洮县八里铺镇为全省改革试点乡镇.各市、县也选择部分乡镇进行试点.到2007年底,已有576个乡镇开展改革试点.经过试点,在划分乡镇类别、合理设置机构、科学核定编制、优化人员结构和探索乡镇政府职能转变等方面,均积累了一定经验.

2.甘肃乡镇行政管理体制和运行机制改革的三大“亮点”

罗列事实从来不是研究目的,我们需要的是从历史事实中发现“亮点”,以指导我们进行新的探索,解决新的问题.纵观甘肃改革开放30年来乡镇行政管理体制和运行机制改革创新过程,我们可以发现具有深刻历史意义的三大“亮点”.

2.1从“公社”到政府：农民经济身份的真实回归

从人民公社到乡镇政府,不仅仅是一个名称上的变化,而是一个历史性的转变:对农民经济身份回归的政治肯定.农村联产承包责任制事实上瓦解了以农村“人民公社”为代表的政权机关、经济组织、基层社会三种功能高度混合的体制.农民获得了土地经营权,这是中国农民经济身份的真实回归.中国是传统农业国,但中国大多数农民几千年来是没有土地或不能自由耕种土地的“农民”,也就是说,农民并没有自己独立的经济身份,并不是真正意义上的农民,即使是在新中国成立后,除土地改革到人民公社化中间短短几年外,也基本上是这样.土地承包责任制,使农民拥有了真实的经济身份,成为真正的农民.从“人民公社”到乡镇政府转变的基础是农民的土地经营自主权,乡镇政府是建立在农村家庭联产责任制基础之上并以维护这种经济制度（十七届三中全会定义为“基本经济制度”）为己任的政治上层建筑,是农民经济身份法律化标志,是农民思想的“稳定器”,是农村联产责任制长期稳定不变,即农民不可剥夺的经济身份的一个权威性标志.以拥有土地使用权为基础,农民才获得事实上的人身自由、生产自由、生活自由、思想自由,这种自由,构成社会主义市场经济的基础,极大解放了农业生产力；以乡镇政府的存在为标志,农民的土地经营权具有国家政权的保障.从“人民公社”到乡镇政府的转变,突破了高度集权模式,农村党的领导体制、乡镇行政管理体制和运行机制及农村治理模式发生根本变革.

2.2村民自治、选举：农民政治身份的真实回归

“大包干”以后,一些地方农村基层组织出现了瘫痪半瘫痪局面,农村社会治安问题、民事纠纷大量增加.于是,有些地方出现了村民自治组织,由群众自己组织起来,进行自我管理.国家对农村的控制程度和传统意义上的“集体”的职能大大弱化,一些新的治理要素被引入农村社会,农民拥有了参与管理的权利,开始具有依法办事的意识.经过30年的发展,农民法制意识大大加强、以村民自治为核心的治理格局已基本成型,法制观念较为普及.首先体现在选举权上,选举是的第一要义.甘肃在基层政治建设方面的最大“亮点”是在村委会换届选举和建立村民代表会议制度中融入了村务公开的内容.农民不仅能够按照自己的意志选举自己的“当家人”,而且能够对自己的“当家人”进行监督.这就蕴含着深刻的历史意义：村民不仅是依法具有自主经营权的农民,而且是依法具&

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村民自治、选举的政治价值有三点：

第一,村民委员会选举成为中国亿万农民学习政治参与的重要途径.经过30年的改革开放,中国在政治领域取得突出的成就是中国的选举得到不断推进和拓展.首先是在中国广大农村,农民开始自主选举当家人.这是前所未有的创举.第二,人民推动了党内进程.出现“两推一选”（村民推荐和党员推荐、党内选举）村党支部和“双推”（群众推荐和党组织推荐相结合）乡镇党委委员的党内和人民相结合的探索.第三,为城市社区自治提供了样板.早期的农村选举显然对城市社区的直接选举产生了积极影响,许多城市的选举技术和方法直接参照了村委会的选举.第四,批驳了中国农村不能（不需要、不可能）实现的谬论.多少年来,对中国社会主义政治持怀疑甚至否定态度的说法不绝于耳.农村政治的推进,有力批驳了这种谬论,坚定了党和人民推进社会主义政治建设的信心.

2.3乡镇职能转变：政府身份的真实回归

中国乡镇行政管理体制和运行机制的改革创新,虽然基本上是在精简机构、撤乡并镇的背景下进行的,但不可否认,政府职能的重新定位和转变的问题已经提上了中国政治体制改革的议事日程.随着社会主义市场经济的深入发展,政府职能无可避免地要由管制向服务转变.党的“十六大”就已经明确提出要建立服务型政府.政府职能定位是政府改革的本质内容,任何改革,目的都是实现政府作为上层建筑的应有职能而已.在多年的探索中,甘肃乡镇行政管理体制和运行机制的改革创新已经涉及政府职能转变的深层问题,尽管还在探索,但改革路径是正确的,从管制到服务,是政府身份回归的创新探索.新的历史条件下的乡镇行政管理体制改革,本质仍然是政府职能转变.另一方面,甘肃在改革中对乡镇政府机构规模进行分类设置的探索,其价值在于分类不仅涉及乡镇的规模和结构设置,而且涉及不同地区乡镇政府职能的差异.政府职能的转变必然促进政府领导方式和工作方法发生转变.近年来,农村基层党组织和乡镇政府已经能够自觉运用典型示范和协商手段推动工作,积极适应农村经济社会变革,积极转变政府职能,从以前催粮要款收取“三提五统”等转变为动员、引导、组织农民群众调整产业结构,为农民增收致富提供服务,在农村社会管理、基础设施建设和基本公共服务等方面较好地履行政府职能,乡镇政府开始向服务型政府转变.

3.新的历史时期乡镇行政体制和运行机制创新路径

发现历史的“亮点”是为了照亮未来,甘肃乡镇行政管理体制和运行机制改革创新的“亮点”能够照亮什么呢?家庭联产承包责任制是适合我国国情的基本经济制度和土地制度,村民自治、选举是社会主义政治建设的重要内容,建设服务型政府,着力增强乡镇政府的社会管理和公共服务职能是改革的方向,乡镇行政管理体制和运行机制改革,要有利于巩固农村的基本经济制度和土地制度,有利于继续推进农村政治建设,有利于政府职能的转变.这些都是党的十七届三中全会所明确肯定的.在这些原则之下,解放思想、提高认识,科学设计改革路径,扎实推进改革创新就成为改革成功的关键.

3.1解放思想,用科学发展观认识“三农”问题,使“城乡一体”成为一种政治思维、一种治理理论、一种先进文化

3.1.1全面认识“三农”问题,深化对农业战略性地位的认识.农业不仅是农村的问题,也不仅是农民的问题,还是中国的问题,是关系整个中国现代化全局、关系整个中国繁荣稳定、关系整个中国小康社会建设的基础性、战略性问题.那种认为农业对GDP贡献率低,不值得花大力气去抓；农村落后,短期内不可能改变；农民文化水平低,无法进行政治建设的观点是片面的、浅薄的、错误的.

3.1.2科学认识农业发展条件,走出自然经济思维的误区.长期以来,人们习惯于认为农业是“无本的买卖”,只要给政策,农业就会自然发展的观念造成对农业技术、资金投入的严重不足和对农民的无限索取.在农业综合改革中,必须抛弃落后的认识,不仅要在政策上进一步调整,而且要在技术和资金上给农业以充足支持.要走中国特色农业现代化道路,就要走出自然经济思维的误区.

3.1.3要把解决“三农”问题看成是党的宗旨所在.抛弃把“三农”工具化的认识.长期以来,人们把广大农民看成仅仅是廉价农产品的生产者和廉价劳动力的无限提供者,把广大农村看成无需呵护自生自灭的落后之地,把农业看成是无需支持就可以自然发展的产业.仅仅从经济学意义上来认识“三农”问题是浅薄的.“三农”问题关系到党的宗旨,关系到社会主义事业的成败.

3.1.4科学认识新的历史时期工业和农业、城市和农村、传统农业和现代农业的关系.“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻,进入着力城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化的重要时期.”要充分认识新的历史时期农村综合改革与曾经的农村改革路径的区别与联系.始于“大包干”的农村改革,是由求生存的农民创造、由党和政府顺应、肯定进而推动开展的；是由农村给城市、农业给工业提供改革样板、以农业发展成果支撑工业和城市改革的.而新的历史时期的改革的思路应当和新的历史变化相符合.改革要由农民创造转变为政府创造,由农村支持城市、农业支持工业变为以工促农、以城带乡,由城乡分割变为城乡一体.十七届三中全会对农业地位的界定,对工业和农业、城市和农村关系的新判断,不是解决“三农”问题的道德证明,而是告诉全党全国：现在是解决“三农”问题的时候了,我国有条件解决“三农”问题了.认识这一点,就能够振奋全党精神,增强解决“三农”问题的信心.

3.1.5要提高对乡镇行政管理体制和运行机制改革的认识.乡镇政府处于国家权力系统的基层,在上承接党和国家一切涉农政策的落实,在下直接面对农民的所有问题和诉求,其职能是无可替代的.应该高度重视乡镇行政管理体制和运行机制的改革创新,由具有科学发展意识、懂得“三农”问题、具有高度政治觉悟和改革能力的领导组织专家班子,深入调研,实事求是地设计出适应新形势和新任务的改革方案并坚定不移地予以推进.

3.2乡镇行政管理体制和运行机制改革创新的路径选择

乡镇行政管理体制和运行机制的改革必须适应新的形势转变政府职能,围绕转变政府职能选择改革路径.政府是在党的领导下,受人民委托承担社会管理和公共服务职能的政治实体.社会管理和公共服务在乡镇政府层面显得更为突出.乡镇行政管理体制和运行机制改革必须围绕增强乡镇政府社会管理职能和公共服务职能进行.如果说政府职能定位不当和角色冲突是政府社会管理职能和公共服务职能弱化根源,那么,地方政府绩效评估体系的偏差就是政府职能转变的关键阻力,而分税制下县乡财权和事权的脱节是乡镇政府职能转变的直接阻力.因此必须从正确定位、抓住关键、克服阻力入手推进乡镇机构改革.

3.2.1乡镇行政管理体制和运行机制改革创新必须围绕乡镇政府职能转变展开.确定职能在改革中具有逻辑优先性职能是机构存在的依据.乡镇行政管理体制和运行机制改革要围绕强化社会管理和公共服务职能展开,以实现职能为目的设立机构、配备干部、设计制度.农村税费改革减轻农民负担的目的基本实现,大大提高了县、乡政府公共服务和公共产品的供给能力,有利推进了农村公共事业的发展.然而税费改革并没有明确各级政府农村公共服务和公共产品的责任,政府投入仍然严重不足,远远不能满足农村公共事业发展需要.党的十七届三中全会提出要“促进公共资源在城乡之间均衡配置”、“统筹城乡基础设施建设和公共服务,全面提高财政保障农村公共事业水平逐步建立城乡统一的公共服务体制”.乡镇行政管理体制和运行机制的改革创新设计,就是要通过改革,实现政府职能向创造良好的发展环境、提供优质的公共服务、维护社会公平正义转变.

3.2.2建立财权和事权相匹配的财政转移支付制度,保证支农惠农资金顺利转移到农村,乡镇政府的核心任务是确保资金发挥作用.要形成一种自动统筹考虑城乡合理分配投入的机制,而不是用随意的临时措施来解决投入问题.没有投入体制机制方面的创新,乡镇政府社会管理职能和公共服务职能都没有保障.基于政府缩小城乡基础设施和公共服务的差距的职责,在投入体制和机制上要向这个职责转变.一是加大对农村基础设施建设的力度,近几年在直接调动农民积极性（例如“四减免四补贴”）和农村教育、卫生、文化、社保等事业发展的投入是很大的,但在农村基础设施特别是生产性基础设施方面的投入不够,要加大投入,还要用机制保障合理投入,持续投入.无论投入体制还是公共服务均等化都需要体制保障,但体制机制的建立有个过程,在体制机制建立之前,可以考虑安排一些临时过渡措施,使统筹城乡发展工作不要停滞下来.

3.2.3科学合理设置机构、配备干部.根据乡镇政府职能、本着精简统一效能原则设立机构,实现政府机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变,实现乡镇行政运行机制向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变,建立农民满意的政府.特别要强化乡镇政府的执行力.所谓“执行力”,就是贯彻党的方针政策的能力,就是运用现代科技服务农业的能力,就是运用财政转移支付改善农村基础设施的能力,也就是社会管理和公共服务能力.乡镇政府所处

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3.2.4建立科学化、制度化的绩效评估体系.农村,尤其是西部农村的基础情况千差万别,农村经济社会发展周期较长,发展的显性效益和隐性效益、个人贡献和组织贡献区分困难,评价系统、责任系统的构建要特别注重科学性.完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系,把粮食生产、农民增收、耕地保护、环境治理、和谐稳定作为考核地方特别是县（市）领导班子绩效的重要内容.乡镇政府在这些内容中的责任份额必须是明确的.就乡镇政府的基本职能而言,要做到“维权有责”――在维护农民合法权益上有所作为；“守土有责”――在“坚决守住十八亿亩耕地红线”上有所作为；“守钱有责”――在确保支农、惠农资金科学合理用于农村发展上有所作为；“服务有责”――在运用各种手段为农民增收、农业发展、农村稳定服务上有所作为.与之相配套的当然是失职以后的责任追究制度.评价机制具有强大的引导力,评价标准如何设定、评价权由谁掌握、评价结果如何运用是一个复杂的系统,需要专门研究.

农村综合配套改革的首要任务是乡镇行政管理体制和运行机制改革,而改革的主要任务是政府职能转变,政府职能转变的核心是增强乡镇政府社会管理和公共服务职能.正如“三农”问题不是农民的问题,而是中国的问题一样,乡镇改革也不是乡镇的事,而是整个中国行政管理体制改革的重要组成部分.乡镇行政管理体制和运行机制的改革,离不开国家历史阶段的宏大背景,乡镇行政管理体制和运行机制的改革也不可能孤立进行,必须和整个国家行政体制改革联动,只有形成和地方、城市和农村、工业和农业一体化的改革格局,才能形成以工促农、以城带乡、走中国特色农业现代化道路、城乡经济社会发展一体化的新格局.改革本质上是权力的重新分配和利益的重大调整,不可避免要面对巨大阻力,需要全党解放思想、下大决心,既坚定不移又积极稳妥,既不急于求成又不等待观望,沿着正确方向扎实推进,就一定会实现改革目标.

基金项目：此文为2007年度甘肃省社科规划项目《甘肃省乡镇行政管理体制和运行机制创新研究》的阶段成果.