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摘 要本文针对一起交通事故案例所引起的关于交通违法行为与违反治安管理行为的界分争议进行了探讨,分析了单独规范道路交通违法行为的实质意义,认为一般的“交通违法行为”应当不属于《治安管理处罚法》所确定的“违反治安管理的行为”.
关 键 词交通违法治安管理行为界分
中图分类号:D920.4文献标识码:A文章编号:1009-0592(2010)05-249-02
案例:
A公司职工甲某驾驶两轮摩托车在下班途中,与一辆轻型货车相撞后死亡.因甲某无证驾驶无牌照两轮摩托车,被交警认定在此次事故中负次要责任.
在甲某是否能认定为工伤的问题上,甲某之妻、死者所属的A公司、B县劳动和社会保障局及其上级机关C市劳动和社会保障局认识不同.
甲某之妻向B县劳动和社会保障局提起工伤认定申请,B县劳动和社会保障局亦认为甲某符合《工伤保险条例》第14条第6项(职工在“上下班途中,受到机动车事故伤害的”应当认定为工伤)的规定情形,因此作出《工伤认定决定书》,认定甲某为工伤.
死者所属的A公司认为甲某无证驾驶无牌照两轮摩托车,属于违法在先,应认定其符合《工伤保险条例》第16条第1项规定的“因犯罪或者违反治安管理伤亡的”不得认定为工伤的情形,因此向C市劳动和社会保障局提起行政复议.C市劳动和社会保障局经过复议,认为该案符合《工伤保险条例》第16条第1项规定的情形,并据此撤销了原《工伤认定决定书》.
甲某之妻不服该行政复议决定,以C市劳动和社会保障局为被告,A公司为第三人,向B县人民法院提起行政诉讼,请求撤销该复议决定,并要求C市劳动和社会保障局重新作出工伤确认决定.B县人民法院支持了原告的诉讼请求,认为C市劳动和社会保障局认定甲某的交通违法行为属于违反治安管理的行为的证据、依据不足,判决撤销C市劳动和社会保障局的行政复议决定书,并要求其重新作出复议决定.C市劳动和社会保障局及第三人A公司不服一审判决,提起上诉.二审法院经过公开开庭审理,认为甲某的无证驾驶无牌照机动车的行为是交通违法行为,不属于违法治安管理的行为,最终判决驳回上诉人的诉讼请求,维持原判.
评析:
(一)双方争议的焦点――交通违法行为是否属于违反治安管理的行为
被告认为,交通违法行为属于违反治安管理的行为.理由是:原《治安管理处罚条例》明确规定,“无证驾驶行为”属于违反治安管理的行为.2006年3月1日起施行的《治安管理处罚法》不再对道路交通安全方面的行为进行规范,因为2004年5月1日起施行的《道路交通安全法》已对交通违法行为作了系统性的规范.但2004年1月1日生效的《工伤保险条例》是在《治安管理处罚条例》有效期间内制定并颁布实施的,其中第16条第一项规定的“违反治安管理”的行为,应当是与《治安管理处罚条例》的内容相对应的,所以“无证驾驶行为”应当是“违反治安管理的行为”.虽然对“交通违法行为”已由《道路交通安全法》另行立法进行了解释和规范,但是并不能否定“交通违法行为”是“违反治安管理的行为”.对“违反治安管理的行为”应作广义理解,即:凡具有社会危害性,违反行政法律法规,且尚不构成犯罪的行为,都应当认定为“违反治安管理的行为”.
原告则认为,死者甲某无证驾驶无牌照两轮摩托车,是违反《道路交通安全法》的行为,交警部门依据《道路交通安全法》认定其负次要责任,并没有依据《治安管理处罚法》认定其行为是违反治安管理的行为.对“违反治安管理的行为”应作狭义理解,即:“违反治安管理的行为”应是违反《治安管理处罚法》相关规定的行为.虽然原《治安管理处罚条例》将“无证驾驶行为”作为“违反治安管理的行为”进行解释和处理,但是新的《治安管理处罚法》并没有将该行为列入违反治安管理的行为类型,因此,死者许继忠违反《道路交通安全法》的行为不属于违反治安管理的行为.
(二)对违反治安管理行为的界定
原《治安管理处罚条例》中关于“交通违法行为”的解释和处理,现由《道路交通安全法》规范.如果由法律依据来判断行为的性质,那么违反《道路交通安全法》的行为是否只能是“交通违法行为”,而不可能是“违反治安管理的行为”对此,笔者认为,从普遍现象的一般意义分析,对“违反治安管理的行为”应当作狭义理解,即:违反《治安管理处罚法》的行为.《治安管理处罚法》第二条明确规定:“扰乱公共秩序,妨害公共安全,侵犯人身权利、财产权利,妨害社会管理,具有社会危害性,依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的,依法追究刑事责任,尚不够刑事处罚的,由机关依照本法给予治安管理处罚.”根据此项规定可以明确看出,“违反治安管理行为”的形式要件应当是:违反《治安管理处罚法》的相关规定并由机关认定的行为.印发的公通字[2005]95号《关于规范违反治安管理行为名称的意见》以列举的方式,进一步明确了151种治安案件案由,这为统一执法、准确认定违反治安管理行为提供了依据.虽然在特殊情况下,“违反治安管理的行为”与“交通违法行为”有竞合的部分,但是从法律调整的一般意义上看,对两种违法行为的处理应当分别依据两部法律来进行,不存在“违反治安管理的行为”中包含“交通违法行为”的关系.
(三)单独规范道路交通违法行为的实质意义
之所以将“道路交通违法行为”从原《治安管理处罚条例》所规范的“违反治安管理的行为”中分离出来,单独由《道路交通安全法》进行规范,从实质意义上分析,笔者认为,一是满足了社会现实需求对完善立法体系的要求,二是符合社会相当性原则对交通行为违法性质评价的要求.
1.从社会发展的客观环境角度分析.现代社会中由于城市化进程的加快,城市道路建设逐步完善,机动车、非机动车道路基本做到了相对分离,因此相对于以前道路狭窄、人车行路不分的情况,已有了很大的改变.另外,随着社会经济的快速发展,人民生活水平有了显著提高,车辆作为稀缺生产资料和政府垄断通工具的时代一去不复返,寻常百姓以机动车辆作为代步工具的现象已经非常普遍,道路交通安全管理已具备了从其他社会管理范围中分离出来作为独立的管理区域的存在条件,因此也就产生了以道路交通安全为独立调整对象的法律――《道路交通安全法》.从法律效力上看,《道路交通安全法》与《治安管理处罚法》都是由全国人大常委会制定的,因此两部法律的法律地位是平等的,从调整对象看,两部法律各有领域.《道路交通安全法》主要调整规范的是道路交通秩序,而《治安管理处罚法》调整的是除道路交通安全以外的社会管理秩序,从处罚的种类看,两部法律的设计是相同的,都包括四种类型,即:警告、罚款、行政拘留、吊销机关发放的许可证(暂扣或吊销机动车驾驶证),从这种法律责任承担形式的设计亦可看出,《道路交通安全法》所调整的范围是从原《治安管理处罚条例》所涵盖的诸多调整对象中剥离出来的,具有其相对的独立性,与现行的《治安管理处罚法》应当是相互独立,作用平行,该两部法律并不具有一般法与特别法的关系.
2.从社会危害性的角度分析.由于机动车辆的增加,机动车驾驶员群体不断增大,交通违法行为发生的数量也随之增多.如果对“交通违法行为”均以“违反治安管理的行为”来论,势必体现了对社会管理的重罚趋势,因为从立法角度看,“违反治安管理行为”的社会危害性与犯罪行为的社会危害性呈渐强梯次的衔接,其对于社会危害性强度的评价仅次于犯罪,如果将“交通违法行为”纳入“违反治安管理的行为”中,则将形成社会危害性较强行为的扩大化后果,过于严苛,从而违反了社会相当性原则的要求.我们知道,违法行为从社会危害性角度评价,可以分为一般程度的违反民事行政法律规范的行为、较严重程度的违反社会治安管理法律规范的行为和最严重程度的违反刑事法律规范的刑事犯罪行为,而违法行为的社会危害性程度并不是一成不变的,而是具有局限性的.随着社会政治、经济、文化的不断发展,曾经被认为具有严重社会危害性的违法行为,也可因时而易,被法律评价为较轻程度的违法行为,而曾经被认为具有较轻程度社会危害性的违法行为,也可以因社会控制的需要,而被法律评价为严重程度的违法行为.可见,违法行为的社会危害性程度的轻与重,最终要以社会现时的整体状况为依托来做综合评价,这也是社会相当性原则的基本要求.
3.从行为人主观态度的角度分析.违反道路交通安全规范的行为人对其行为违法虽然明知,但是对违法行为所可能产生的现实性损害后果主观上则是一种过失心态,因为一旦造成交通事故,发生损害后果,作为道路交通参与者的违法行为人自身遭受损害的可能性极大.基于人的趋利避害的本性可以确定,一般参与道路交通活动的行为人主观心态上应当是不希望或者极力避免任何损害后果的发生,而这与违反治安管理行为的内在构成要求是完全不同的.根据《治安管理处罚法》的相关规定,违反治安管理的行为侵害的客体是社会秩序、公共安全、国家、集体及他人的财产权益,行为人对起违法行为不但明知,而且对损害后果也是一种希望或追求的心态,应当是故意为之,因此社会危害性较大,行为人个人的主观恶性与人身危险性也较大,但由于尚未达到刑事处罚所要求的
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“严重社会危害性”的程度,所以由《治安管理处罚法》来调整.通过以上对行为人心理态度的对比,可以藉此判断两类违法行为人内在的对社会管理秩序形成侵害可能的主观恶性与人身危险性均存在着较大差别.综上,笔者认为,一般的“交通违法行为”应当不属于《治安管理处罚法》所确定的“违反治安管理的行为”,本案一、二审法院对行为人行为性质的认定是正确的.如果是以道路交通违法行为的形式出现,但在实质上还存在侵犯《治安管理处罚法》所保护的客体的情况,即一个违法行为同时侵犯了两种客体,此时对这种形式上违反道路交通安全的行为,则应选择以体现较为严重社会评价的《治安管理处罚法》为依据,认定该行为为违反治安管理的行为,交警部门处理时应将此类案件移交治安管理部门.