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摘 要有权利就有救济,无救济的权利只能是停留在纸面上的权利.对权利的救济不仅应包括实体权利,还应包括程序权利.本文在界定行政程序违法的基础上,对我国法律关于行政程序违法的救济范围、救济方式等作简要的探讨.
关 键 词行政程序违法行政救济
中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2010)01-148-02
一、行政程序违法的界定及其表现形式
程序是某一行为在时空上的表现.所谓行政程序,是由行政机关作出行政行为的方式、步骤、顺序和时限构成的行政行为过程.程序不仅具有保障和实现实体正义的外在价值,而且其自身还具有自由、公正、理性和效率等内在价值.程序是法律的核心,没有程序,法律就不会存在.法律的正义唯有通过正义的程序才能得到真正的实现.正由于程序具有外在价值和内在价值,现代法治国家都将一些重要的行政程序用法律规定下来,使之成为法定行政程序.对于法定行政程序,行政机关在行使行政职权,对社会公共事务进行行政管理时,必须予以遵守,否则即构成行政程序违法,要依法承担相应的法律责任.在这里“法”应作广义理解,不仅包括法律、行政法规、地方性法规,还应包括行政规章.从行政程序的构成要素来看,行政程序违法主要表现在以下几个方面:
(一)行为方式违法
行为方式就是行政机关实施行政行为的方法和形式.为了保证行政目标的实现,在许多情况下,法律对行政行为的方式都作了明确规定和要求.如果法律规定行政机关在作出某种行政行为时,必须采取某种特定的方式,而行政机关没有采取,或者采取了法律禁止的方式,或者虽然采取了法定方式但存在瑕疵,则构成行为方式违法.
(二)行为步骤违法
行为步骤是行政机关实施行政行为必须经过的若干阶段.任何一种行政行为,无论多么简单,都要经过若干不同的阶段.如果法律对某一行政行为的步骤有明确规定的,行政机关必须按照法律规定的步骤来实施行政行为,不能随意增加或者减少,否则即属行为步骤违法.
(三)行为顺序违法
行为顺序是行政机关实施行政行为的各个步骤之间的先后次序.行为的方式和步骤是行为的空间表现形式,而行为的顺序和时限是行为的时间表现形式.仅有方式和步骤,而无顺序和时限,还不能构成一个完整的行为.因此,法律在规定行政行为的方式、步骤的同时,也对实现行政行为的方式、步骤所应遵循的顺序和时限作了明确的规定.行政机关必须按照法律规定的这种先后次序实施行政行为,不能随意颠倒,否则就构成行为顺序违法.
(四)行为时限违法
行为时限是行政机关实施行政行为的时间限制.行政管理活动的核心在于效率,没有基本的行政效率,就不可能实现行政权维护社会所需要的基本秩序的功能.为了保证行政管理活动高速有效地进行,法律明确规定了行政机关实施行政行为的期限.行政机关在行使行政职权、进行行政管理时,应当严格遵守法律规定的期间,不得无故拖拉.如果行政机关在实施行政行为时,超出了法律规定的行为时限,即构成行为时限违法.
二、对行政程序违法的行政救济范围
行政救济是法律救济的一种,它是指国家机关通过解决行政争议,制止和矫正违法或者不当的行政侵权行为,从而使行政相对人的合法权益获得补救的法律制度.行政救济是一种事后补救手段,主要有行政复议、行政诉讼、行政赔偿等等.根据我国《行政诉讼法》第54条第2项和《行政复议法》第28条第3项的规定,认定具体行政行为违法的标准之一是“违反法定程序”.这表明行政相对人对于行政程序违法行为,可以通过法律途径获得救济.然而,并非所有的违反法定行政程序行为都能获得救济.能够纳入行政救济范围的行政程序违法行为,必须符合以下条件:
(一)法定行政程序
法定行政程序就是法律所规定的行政程序.行政程序一旦通过立法上升为法定程序,就对行政机关具有法律上的约束力.行政机关实施行政行为时,必须遵守法定程序,违反法定程序即构成行政程序违法.与法定行政程序相对的是非法定行政程序,是指法律没有统一规定的行政程序.非法定行政程序不具有法律上的约束力,它只是行政机关自我约束的一种行为规则,行政机关有采用或者不采用、这样运用或者那样运用的选择的权力,因此不存在违法问题,也就无所谓行政救济.
(二)具体行政行为程序
抽象行政行为与具体行政行为是行政行为的一种重要分类.两者的判断标准是看该行政行为针对的对象是普遍的还是特定的,效力是后及的还是前溯的,是反复适用的还是一次性适用的,能否作为直接进入执行程序的依据.抽象行政行为针对的对象是普遍的,效力是后及的,而且能反复适用,不能作为直接进入执行程序的依据.而具体行政行为针对的对象是特定的,效力是前溯的,而且只能针对特定对象适用一次,能够作为直接进入执行程序的依据.不论是抽象行政行为,还是具体行政行为,均应遵守法定行政程序,否则即构成行政程序违法.但是目前,我国法律仅将具体行政行为程序违法纳入行政救济的范围,而对抽象行政行为程序违法,相对人不能通过行政复议、行政诉讼或者行政赔偿获得救济.
(三)外部行政行为程序
外部行政行为程序是行政机关基于行政职权对社会公共事务进行管理的行为程序.这一程序涉及到行政相对人在法律上的权利和义务.当外部行政行为程序违法时,行政相对人可以获得行政救济.与外部行政行为程序相对的是内部行政行为程序,它是行政机关内部的行政事务的管理和工作程序.内部行政行为程序违法不能获得行政救济,只能通过行政系统内部的相关机制予以解决.
综上所述,我国对行政程序违法的行政救济范围,仅限于违反法定的、外部的具体行政行为程序,其他的行政行为程序违法没有纳入行政救济的范围.
三、对行政程序违法的行政救济方式
行政救济方式即对行政程序违法的处理方法.对此,学术界有不同的看法.一种观点认为,只要行政程序违法,不论实体是否合法,均应予以撤销.另一种观点认为,只有在行政程序违法实体也违法的情况下,才予以撤销,如果行政程序违法,但实体合法,则予以维持.笔者认为,对行政程序违法的处理,不能以实体是否合法作为附加标准.正如对实体违法的处理,不能以程序是否合法作为附加标准一样.而且从我国有关法律规定来看,也未将实体合法与否作为处理行政程序违法的一个附加标准.《行政诉讼法》第54条第2项规定,“违反法定行政程序的”,“判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出具体行政行为”.《行政复议法》第28条第3项规定,“违反法定程序的”,“决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法”.《行政处罚法》第3条第2款规定,“没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效”.上述规定表明,对行政程序违法的认定及其处理,只能以程序法为标准,而不能在程序法之外再附加其他标准.否则,就是纵容行政机关违反法定行政程序,破坏行政法制.由于行政程序违法的具体情况多种多样,因此,应区别违反法定行政程序的程度以及不同的阶段,分别采取不同的态度.具体来说,对行政程序违法的救济方式主要有以下几种:
(一)撤销
撤销是指有权国家机关依法取消违法行政行为的效力.对于行政程序违法而言,如果其违法程度不严重,则可以予以撤销.在撤销的同时,应责令行政机关重新作出具体行政行为.当然,实践中的具体情况比较复杂,在适用撤销时,不宜不加区别一律予以撤销.一般来说,对行政程序违法给行政相对人的合法权益造成侵害或者不利影响的行政行为,应以撤销为原则,以不撤销为例外.对行政程序违法但使行政相对人受益的行政行为,基于对行政相对人信赖利益的保护,应以不撤销为原则,以撤销为例外.
(二)无效
无效是指有权国家机关依法确认违法行政行为自始至终不发生法律效力.无效适用于那些严重违反法定行政程序的行政行为.行政行为的无效与行政行为的撤销不同,前者不受公定力的保护,而后者则具有公定力.也就是说无效行政行为自始不发生法律效力,行政相对人自始不受其拘束,这也就意味着行政相对人对于严重违反法定行政程序而无效的行政行为享有程序抵抗权.而可撤销的行政行为只有在撤销之后才失去法律效力,尽管这种失效通常可以一直追溯到行政行为作出之日,但行政相对人却在撤销之前一直受到该行政行为的约束,也就是说对于违反法定行政程序而可撤销的行政行为,行政相对人不享有程序抵抗权.
(三)履行
履行是指行政机关在法定期限内不履行或者拖延履行法定职责,有权国家机关责令其在一定期限内履行.由于不履行或者拖延履行法定职责,既违反了实体法,又违反了程序法,因此,这种违法行为也属于违反法定程序的行为,有关国家机关应当在确认其违法的前提下,判决其在一定期限内履行法定职责.但是,如果履行已成为不可能或者不必要,则不能适用履行,可采用其他处理方法.
(四)确认违法
确认违法是指有权国家机关依法认定行政行为违反法律.确认违法是有权国家机关对某一行政行为是否合法作出的一种评判,一旦某一行政行为被确认为违法,这也就意味着行政相对人具备了申请行政赔偿的程序性条件,行政相对人可以据此申请行政赔偿.就行政程序而言,确认违法主要适用于以下行政程序违法的情况:一是行政机关不履行法定职责,责令其履行已无实际意义的,二是被诉具体行政行为程序违法,但不具可撤销内容的,三是被诉具体行政行为程序违法,但撤销该具体行政行为将会给国家或者公共利益造成重大损失的.
(五)行政赔偿
行政赔偿是指行政机关违法行使职权侵犯行政相对人的合法权益造成损害,由国家承担的一种赔偿责任.就行政程序违法而言,行政赔偿可适用于下列情形:一是行政机关程序上不作为行为违法,责令该行政机关履行作为义务已无实际意义,且该不作为行为已给行政相对人的合法权益造成了实际损害,二是行政机关实施的作为行为程序违法,并给行政相对人的合法权益造成实际损害.
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六)补正在对行政程序违法的处理上,有些国家和地区还采取“补正”的方法.所谓补正,是指行政行为在程序和形式上不符合法律规定,通过事后补救和纠正,使之成为合法的行政行为.补正不能损害行政相对人的合法权益,而且仅限于轻微的行政程序违法.因为有些行政程序违法比较轻微,从维护社会公共利益及行政效率、保护行政相对人信赖利益的角度出发,不宜一概予以撤销或者确认无效.我国法律虽然没有明确规定补正救济方式,但在司法实践中已经采取了类似的做法.根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第41条的规定,行政机关作出具体行政行为或者复议机关作出复议决定时,未告知行政相对人诉权或者起诉期限的,起诉期限从行政相对人知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年.这一规定实际隐含着对行政程序违法的一种补救,即行政相对人不因为行政机关或者复议机关未履行告知义务即程序违法而丧失诉权.当然,对补正这种处理方法应严格限制,并由法律作出明确规定.同时,在适用这一方法时,有权国家机关应在确认行政程序违法的前提下,责令行政机关予以补正.