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我国环境保护法确立了地方人民政府对本地环境质量负责的原则,也相应制定了排污总量控制、排污许可证、环境影响评价等制度,但从实际操作看,环保法律很难发挥作用.
究其原因,这与我国目前财政上采取“分灶吃饭”制度有着密切的关系.比如地方政府所属的干部生活条件好坏,工资水平的高低,直接取决于地方政府的财政状况.由于地方政府的财政收入直接与经济增长速度有关,只有实现高速度增长,才能改善本地的财政状况,才能提高当地干部的收入水平,才能提高自己的政绩,才能多得选票.所以,真正抓环保的老实人,把资金用在污染治理上,不但会被视为影响发展速度、影响政绩,甚至因影响了财政收入而得不到本地干部的拥护支持.
另外,目前的我国环保制度中,临时性的、变动过于频繁的红头文件多,正式的法律少；约束企业和老百姓的规定多,约束地方党政领导的规定少；形式上的要求多,实质上追究责任的规定少,所有这些都影响了环保的行政执行力.
2005年,国家环保总局刮起了“环评风暴”,处罚了一批违法企业.但在2006年上半年,有关部门就发现有40%的项目在土地征用、环境影响评价和审核程序上,不同程度地存在着违法违规的现象.有的县级环保部门审批的建设项目环境影响评价执行率只有30%到40%.以二氧化硫的污染控制为例,2006年上半年新上马的燃煤机组达3200万千瓦,但是同步运行脱硫装置的只占一半.这些并没有受到应有的处罚.
提高行政执行力,以保证政令畅通,要多管齐下.但最根本的,是要从制度的完善和执行上,真正解决执法成本高,违法成本低的问题.
注重完善制度,当前要注意以下几点：
1、制度要将“胡萝卜”和“大棒”有机地结合起来.对老实人办老实事的,要真正给予鼓励和支持,“胡萝卜”要甜起来,对于违反法律的行为,要规定明确、严格的法律责任,“大棒”要真正硬起来.
2、制度要平衡好主体的权利义务关系.当前,要特别注意改变法律只管企业和老百姓,政府及其部门只享有权力不承担责任的状况.要以规范政府领导的行为为重点,完善有关法律制度,切实解决政府领导违法却难以追究的问题.
3、制度之间要有协调性.相互之间要配套,不能矛盾冲突,自我抵消力量.对于一些综合性较强的制度,要抓紧做好实施细则的制定工作,尽可能使实施细则与主体制度同步出台、同步实施.
4、制度建设要有严肃性.制度一旦制定,就要长期稳定,不能朝令夕改,变化无常.与此同时,在制度的同时要考虑到基层单位执行制度的能力,使制度的出台与基层政府部门执行制度的能力一致起来.
5、制度要尽可能以法律的形式表现出来.要增强规范性,减少漏洞,防范执行中的随意性.在立法的过程中,要尽可能让人民群众参加进来,使法律真正体现人民的意志和需求.
与此同时,对于那些老老实实做人、老老实实办事、坚持科学发展观的优秀干部,要真正提拔重用.对于资源节约型、环境友好型的企业,要给予必要的扶持,为他们的发展创造良好的法制环境.
2006年8月,全国人大常委会通过了《监督法》,这对于各级人大常委会依法行使监督职权,健全监督机制,增强监督实效,促进依法行政和公正司法,具有重大的现实意义和深远的历史意义.通过实施《监督法》,将会进一步增强监督工作的针对性和实效性,进一步保障法律的全面实施.
提高政府的行政执行力,是一项长期而艰巨的任务.我们要以认真解决执法成本高、违法成本低问题为切入点,既要科学制度,又要严格执行制度.只有这样,才能保证的决策畅通无阻,实现国民经济又好又快地向前发展.
（作者为全国人大环资委法案室主任）