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摘 要：社会主义市场经济的发展,离不开城市化建设,城市的发展必将进行新城区拓展及旧城区改造,也就必然会涉及房屋拆迁问题.近年来,我国房屋拆迁纠纷逐年增多,且有激化迹象.而根本原因在于我国对房屋拆迁的法律性质没有进行相应明确的界定,立法对于房屋拆迁的规范存在一定的缺陷,造成了不和谐的一面,本文主要浅析城市房屋拆迁中依据拆迁目的不同,分为公共利益与非公共利益拆迁的相关法律问题,以此期望对完善我国城市房屋拆迁制度提供一定的帮助和建议.
关 键 词：城市房屋拆迁；公共利益；补偿；强制拆迁；纠纷解决机制
作者简介：宋君隽,华东政法大学.
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)06-056-02
一、引言
自我们国家城市与乡镇住房制度改革措施实践以后,改善居民住房资源的方法和模式也已经发生改变,社会主义市场机制在当中起着不可或缺的作用.自90年代以来,随着旧城区的改造、城市的扩建工程大步实施,使得我国大范围的城区房屋拆迁随之而来.旧房屋拆迁是一个权利和资源重新整合和配置的过程,拆迁户对于“拆”将承担着一定的风险,而“迁”对多方主体来说也就是博弈.而中低收入家庭是具有弱势性的一方,在博弈当中不可避免地会承担更多的社会风险.着力研究拆迁方面的法律问题,能帮助弱势群体保障自己的有效合法权益,继而构建我国特色社会主义和谐社会.
二、我国房屋拆迁中的现实状况
(一)我国的土地征收的法律依据
2004年以前,我国法律没有对“征用”和“征收”进行区别,统称“征用”.从现实内容看,《土地管理法》既规定了公民集体所有的土地“征用”为国有土地的情形,本质上是征收；还规定了征收临时用地的情况,本质上是征用.2004年十届全国人大二次会议审议并通过了宪法修正案,并将第十条第三款修订为：“国家为满足公共利益的需求,可依照法规对土地实行征用或者征收并给予补偿.”首次在宪法中明确提出了私有财产权与补偿的概念,明确了征用和征收两种土地流转方式,为日后农村土地征收及补偿制度的进一步建立和完善提供了宪法上的法理依据.8月28日,我国《土地管理法》也对相应的条款作了同样修订,我国对于土地征收及补偿制度得到逐步完善.包含两种类型：一是征收土地的所有权,农村集体土地征为国有.我国《土地管理法》第二条规定：“国家为了公共利益的需要,可依法对集体所有土地布示征用.”
(二)当前我国的土地征收的实际情况
1．公共利益的界限不够清晰,部分占地不归属于公共利益需要.土地征用是政府、国家为了公益目的而抵偿取得个人土地与非国有土地的行为,行政征用权的行使仅限制于公益目的,虽然《土地管理法》《宪法》《物权法》规定国家为了公共利益的需要,可依据法规对土地实施征用.但却没有明确什么是公共利益,怎样确定公共利益.这就致使国家的土地征收权实际上存在不受限制的情况,造成了部分权力滥用.据调查在我国现有的征地中80%以上的征地都是基于商业利益的需要而进行的而非公共利益,一些地方在片面追求经济发展和“政绩工程”的促使下,滥用土地,把大量的农用地转化为城市用地和工业用地,造成了土地资源的严重浪费.
2．我国部分地区土地征收程序不够规范.片面的追求政绩,以及部分地方领导过分追求经济利益,加上土地征收属于政府行政职能并具有强制的特性,部分地方政府在征收土地的时候没有完全依据更是完全没有依据法律规定的程序和权限.而且在发生纠纷后部分地方政府组织人员进行截访,而部分地方法院对于被拆迁的农民起诉以各种借口推脱或者不予立案受理及裁定.导致失地的被拆迁农民的合法权益受到侵犯后连最少的司法救济权也不能及时得到保障.此类行为对构建和谐社会起负面作用.
3．征地补偿标准低和补偿对象的不一致,地方政府截留了征地补偿款项.征收土地补偿的标准须按照《土地管理法》的规定来实际执行,征用农民耕地的补偿费用包含安置补助费、地上附着物补偿费、土地补偿费和青苗补偿费.作为征地补偿的主要构成部分安置补助费、土地补偿费均是按照土地年平均生产值的倍数来落实的,而不是根据部分地方政府和农民协商或依“市价”补偿.
在现有我国土地征收过程中,农村集体土地的征用其对象直接为土地,法律明确规定为土地征用,农作物等作为土地的附着物来一起征收,而在城市的国有土地征用中,其对象是房屋,是以拆迁的形式表现的.但这种形式上的差别,并不能更改其土地征收的实质属性,依据为：(1)拆迁房屋的根本目的是获取该房屋所占有的土地.(2)在对拆迁房屋的问题中,其主要是是补偿的费用,拆迁中的矛盾大多数是由于土地补偿费用纠纷引起.所以,土地征收是我国城市房屋拆迁的实质所在,只是此本质被房屋拆迁的形式而隐藏起来罢了.
三、我国现有法律对于现实拆迁问题的分析
在过去的房屋拆迁管理工作过程中,其主要政策是依据国务院在1991年颁布实施的《拆迁条例》.在此基础之上,根据各地区的实际情况不同,推出一系列实施细则.2011年1月19日,国务院审议并通过最新的《国有土地房屋征收与补偿条例》.虽然有条例的一定约束,但是在实施执行的过程当中,拆迁制度仍存在一些不足问题,主要表现在：
(一)对“公共利益目的”界定不明确
《国有土地上房屋征收与征用条例》第八条明确规定：为保障国家安全、促进我国国民经济与社会发展等公共利益的需要,有下列情形之一,确需要征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定：
（1）国防和外交的需要；（2）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（3）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（4）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（5）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（6）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要.然而事实的操作当中,开发商作为拆迁方,向地方政府权力“寻租”,以“政府拆迁指挥部”的名义进行相应的拆迁,或者依据公益名目拆迁,实为商业开发拆迁.使地方政府参与了商业性质的拆迁.虽然地方政府只能为公共利益性质才能作为拆迁人直接参与拆迁活动,但由于对公共利益目的界限不明晰或有意将商业性拆迁行为加上一层“社会公共利益”的外衣,部分地方政府跨越了“公共利益目的”边界,从事商业性房拆行为.
(二)补偿制度的不完善
拆迁过程中拆迁双方的低位不对等.对于拆迁方,其获取的地方政府签发的拆迁许可证和赋予的拆迁资质证具有足够强势性,拆迁公告也即开出的“条件”,往往被拆迁的一方则很被动.若确实不能接受,则只可采取行政裁决、司法裁决等方式解决.
在行政裁决过程中,政府所担当的角色有时是错位的,在其实行的统一拆迁中,政府往往会成为自己所涉案件的法官.在此情况下,政府实行强拆,也就相当于担当了四个身份于一身：（1）所涉新建项目的经营者；（2）拆迁政策的制订者；（3）强迁的执行者；（4）拆迁纠纷产生后的行政裁决者.而对于拆迁人而言,被拆迁方作为一个弱势群体,在发生拆迁争议纠纷时不易主张权利.
在司法裁决过程中,部分地区的审判机关领导层往往属拆迁指挥部的成员,司法救济的公正性也令人怀疑.在被拆迁方与拆迁指挥部发生纠纷寻求司法救济时,审判机关既为当事人,又为裁决人,往往会偏斜了审判.
完善我国城市房屋拆迁制度的建议公共利益的维护我国除宪法规定了有“公共利益”的条款外,很大一部分法律、行政法规、地方性法规甚至规章中也会援用公共利益概念,但是我国目前立法中并没有明确规定公共利益的解释权,致使任何援用公共利益条款的法律文件都可以对其内涵进行界定.因此,我们应对公共利益的界定主体或者说表现形式进行限制界定,规定只有特定层次的有效法律文件才可以释义“公共利益”.
笔者通过对“公共利益”的正面说明,有些国家在法条中不仅规定了“公共利益”的范畴,还规定了不能列入公共利益的内容,我国可以借鉴之,通过对“公共利益”的反向解释,将一些貌似“公共利益”但不是真正公共利益的情形排除在外,如政府自身的利益、特定利益集团的利益等,使“公共利益”的界线更加的清晰.
(二)程序的完善
首先要明确拆迁关系的城市规划的实施,关乎到整个社会公共利益,而在实践中确有部分被拆迁方借口故意拖延搬迁,损害了拆迁方和社会公共的利益.借鉴它国的赔偿金先付的经验,我们并不反对强制执行,但应严格强制执行的前提：
1．当事人之间之权利义务关系明晰,不强拆将严重影响拆迁方的生产经营的.拆迁方递交强拆申请,须因被拆迁方拒迁将要或已经严重影响施工期,给拆迁人造成直接利益损失.此权利义务明确应包含：房屋拆迁项目之公共利益目的获得了双方或司法的认可、补偿安置条件已落实或补偿安置协议已获得相应的司法认可.
2．被拆迁方或租房者有搬迁或者有过渡条件的,递交申请的拆迁人已给予被拆迁人经济补偿或过渡期周转房、提供安置房的,在实施房屋拆迁后,使被拆迁方得到相应安置,也是物权法保障居住权原则的应用.
3．申请人须提供相应担保.拆迁方在提出强拆申请时,须提供担保.申请人没有或拒绝提供担保的,人民法院应驳回其申请.在强拆后若申请人败诉的,其必须赔偿被申请人因强制执行所造成的经济损失.
依据房屋拆迁的特点,笔者认为,担保的方式可分为资金和房屋担保两种.房屋担保,是指申请人提供与被拆迁房屋市价等同的产权明晰的房屋,房屋的
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;产权可以是申请人的或是其他担保人的.此担保房屋,未经人民法院允许,申请人或其他担保人不可擅自处理.而资金担保,即申请人提供与被拆迁房屋市价相当的资金,由人民法院保管控制.在现实的拆迁行为是,这一现象被称为“房屋补偿”和“货币补偿”.(三)合理补偿制度的完善
合理补偿实际为公正和充分补偿,它能很好地协调公共与私人利益之间的关系,能预防政府征收只能的滥用,也为通过行使政府征收权,为保障公共利益的实现提供了一定的基础.另外,合理补偿标准也可以为保护公共利益和国家发展留有回旋空间,以便随着社会的变化和市场的发展对补偿标准作相应调整.
1．合理补偿须是对财产的全部直接经济损失作补偿,但它又并不是完全的赔偿,不可以完全根据财产的价值来承担全部的损失.因为征收、征用也是为了公共利益而实施的.正是由于它不等同于完全赔偿,所以补偿主要针对物本身的损失而实施,通常情况下不应该包括对间接损失的补偿.征收征用的公共利益目的决定了不可以完全依据民法的等价交换原则进行相应补偿.若是对间接损失进行补偿,就会致使征收成本过高,妨碍了公共利益的满足.
2．合理补偿标准即按照公平的市价给予补偿,只有通过市价实施才是比较合理的补偿.考虑市场价格首要是认定是否有市场定价,若不存在市场定价,就须通过第三方独立的中介机构做出合理公正的评估.对于一些财产而言,若它有市场价格,就按照市场价格进行补偿,若是没有,就可根据折旧率、现有价值等因素综合予以考虑.
3．合理的补偿也应该是及时的补偿.“迟来的正义不是正义.”迟延的补偿对私有财产的保护是不合理的.在实践过程中,一些补偿拖延的时间比较久,引起了一定的争议,也极不利于对私有财产权的保护.
四、结语
为扎实保障被拆迁公民的有效权益,避免少数经济困难家庭陷入弱者更弱的局面,笔者主张,拆迁过程中应妥善解决补偿问题：一是对被拆迁人因拆迁而导致的不动产所有权等合法权益损失、消灭进行足额补偿的问题；二是要对拆迁过程中的程序进行相应控制和完善.这两个方面缺一不可,一旦其中一者缺失,城市房屋拆迁问题将会变得纠纷不断,更加困难.本文对这一系列问题作了上述浅析,尤其是我们国内的研究现状不尽如人意,缺乏完善的理论基础,也没有形成完善的研究体系.因此,结合目前这一研究现状,笔者在总结研究成果的基础上对该课题进行深入系统的研究,所以笔者认为该课题的研究对丰富目前研究理论,促进学术研讨发展还具有十分重要的理论意义.