近代西南边疆管理机构的演变

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摘 要西南边疆在近代成为政府试图加强管理的地区之一.清代设立理藩院管理边疆,清末随着王朝势力衰弱,对西南边疆的控制逐渐式微,多级管理机构也暴露出诸多弊端.民国临时政府时期,部分地方实行了改流,但不彻底.北洋政府管理时期,因地自治,而缺乏统一.到南京国民政府时期,建立蒙藏委员会,但由于其职能不全,各地依然有地方性的边疆管理机构负责地方事务的管理.总之,西南边疆的管理机构在随着实力和边疆政策的变化而演变,对当代我国西南边疆管理机构的设置起到借鉴作用.

关 键 词近代西南边疆管理机构演变

作者简介：杨明辉,临沧师范高等专科学校讲师,研究方向：云南近现代历史文化.

中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2015）01-199-02

近代以来,王朝势力日微.随着帝国主义侵略步伐的步步紧逼,政府也重视对边疆地区的管理.对于距离较远的西南边疆地区的管理,历届政府都设置了专门的机构来进行管理,如清代设置了理藩院,民国时期设置了蒙藏委员会等机构.总管这些管理机构,在当时都维护了领土完整,保持了边疆稳固.但是,这些专门管理边疆事务的机构,要么机构层级过多,要么职能不全,都存在缺陷.梳理近代西南边疆管理机构的演变历史,对当代管理西南边疆起到借鉴作用.

一、清朝末期西南边疆的管理机构

清代初年继承了传统的恩威并施的治边策略,怀之以德.清政府对边疆地区的统治政策,可以简单归纳为：一个是“修其教不易其俗,齐其政不易其宜”,另一个是“分而治之”和“众建而分其势”.

具体说来,就是依据边疆地区不同的具体情况,用不同的管理制度来管理.在管理西南边疆的事务上,总体上,清政府实行了“改土归流”的政策,但也根据不同的地区的不同情况,有的仍然留任土司,有的仍然让部落首领管理,对于周边番邦则通过宗主关系来进行管理.同时,采取了“分而治之”和“众建而分其势”的政策.比如,就把西藏地区的部分土地分划给青、川、滇等省,分而治之.

为了方便管理边疆少数民族地区,清政府设置了理藩院,作为专门负责边疆管理的机构,地位与清代的六部相同.作为专门设置的管理机关,理藩院机构设置十分庞杂,对工作人员的要求也相当严格,权力专有专用,不受外力影响.理藩院对于边疆治理职权的行使,也是相当的严格,除了自己行使管理权力之外,还设置了相应的监察机关,监督边疆管理机构和大臣.比如,在边疆督府,一般都会派驻来自理藩院的笔帖式,负责办理文书相关工作.再比如,对于驻疆驻藏的大臣左右,一般都会派驻有理藩部的监印员.这些监印员,明面上是行使咨询驱使的职责,实际上他们也有监督检举的职权.而且,对于驻边大臣,即便他们有专折上奏权,但也必须准备奏折的副本提交给理藩院.通过以上机构和人员的设置,边疆各省的情况,边政实施与否与成效,乃至官员是否廉洁、贤能,理藩院都可以有相当准确的了解.

总体来说,清代对边疆的经营和治理还是较之前的朝代要成功的.这主要是得益于直属的机构设置,使得对边疆各地的管理权限比较统一,政行令通.除此之外,为了还颁布了相关法律以加强对边疆地区的管理,如《理藩院则例》等.理藩院的设置,加强了王朝对边疆地区的直接管理,同之前的朝代相比,具有相当的进步性.然而,到了清末,随着王朝势力衰弱,对西南边疆的控制逐渐式微,多级管理机构也暴露出诸多弊端.

二、中华民国临时政府时期西南边疆的管理机构

辛亥革命的爆发,成功的推翻了清朝政府的统治,在孙中山的带领下,国民党创建了中华民国临时政府,在孙中山的带领下,国民党率先吹响了革命号角.中华民国政府推行新型民族国家概念和一整套民族治理政策,在当时获得了各族人民、包括西南边疆各民族的认同,西南边疆各省为响应政府的号召,纷纷以《中华民国临时约法》作为基本原则和治理民族问题的框架,针对各自省份制定了有关民族的建设方针.

武昌起义的爆发后,蔡锷领导云南地区同盟会发动了云南辛亥“重九起义”,占领昆明后宣布云南独立,之后成立了大中华国云南军督府.对于在西南各省推行县制以行改流之策.在南京临时政府的主导下,四川、广西和贵州等西南边疆地区的省份也是抓住机会建立省军政府,在推行县制以行流改之策逐步展开.

南京临时政府认为西南边疆地区仍然存在较为严重的土司制度,而土司现象是违反了现代的潮流,也是对政府组织的不持现象.针对土司制度,临时政府提出“对于改土归流政策,亟应力求实行”.政策实施主要针对四川省的茂县、汶川等藏族、彝族、羌族等少数民族聚集地的川西北地区的土司制度进行流改,主要采取的措施是通过在部分地区设置设治局,将设治局周边的乡镇划分管理.西康等地则是通过任命残余土司为各县的总保、村长等职务带动土司制度的改革.而贵州和广西这两省是通过撤除土司并划分管辖县制,合并后置县,实现了土司制度的整体改革.

三、北洋军阀时期西南边疆的管理机构

北洋政府时期介于清朝末期过度到南京政府之间一个关键性时期,也是中华民族从封建社会意识逐步转变到社会意识的一个过度时期,因此北洋政府对西南边疆管理机构设置和各项制度变革在中国边疆发展的历史上起到了一个承前启后的链接作用,研究西南边疆管管理机构的设置,有助于我们更直观的了解我国边疆管理的发展情况.

护国运动爆发后,中国彻底陷入了军阀割据的混乱局面,那些镇守使、督军、巡阅使、联帅割据一地、一省,甚至数省,军阀内部互相倾轧,形成直、皖、奉三系轮流操持权柄之政局.在南方则形成主要以西南地区实力派主宰的格局.由于滇、桂两省直接处于英法殖民向西南边疆扩张的前沿阵地,西南边疆社会受到各方面理论的冲击处在一个动荡时期,各种地方力量的滋生和崛起,集权制在西南地区的行驶能力逐步衰弱,对地方之控制力减弱.边疆地区由于远离执政机构,边疆地区的地方意识和地方民族主义浓厚,边疆地区的政治结构与国民政府的机制存在较大的分歧,也具有一定的非均质性色彩.1913年1月8日,北洋军阀政府对各省市的管理有了一定的改变,政府将各省、县等地方行政官厅进行整理,颁布了关于省官制、道官制、县官制,裁撤地方政权中府、直隶厅、直隶州、厅、州,实行省、道、具制的相关决定,对西南边疆地区的管理机构进行了重组.就西南边疆地区的广西、云南、西藏而言,由于政治形态多元化以及西南边疆地区的政治结构的特殊性,所以允许西南边疆地方省政府可以再根据本省的特质设定具有符合地方政府的边政机构.例如,云南省设置了四巡道,官员称观察使,后改称道尹,并以驻地为道名,称腾越道、普洱道、蒙自道,三道均为边疆高级领导机关.

北洋政府在西南边疆机构设置上存在诸多问题,例如机构设置不完善、行政关系不顺畅等,这些问题严重影响了机构管理能力的发挥.

四、国民政府时期西南边疆的管理机构

1925年至1928年期间中华民国政府在经历了与北洋军阀的混战并北伐成功后,于1927年4月18日在南京成立了国民政府.国民政府成立后,正式将国民政府改成五院制,在行政院下设立蒙藏委员会.蒙藏委员会是直属的边疆管理机构.南京国民政府统治时期,随着边疆危机的进一步加深,国民政府已经开始逐渐认识到边疆的重要价值和地位.但普遍认识到西南边疆的重要性,还是在1934年班洪事件发生之后.国民党五大的《宣言》中,开始明确提到西南边疆.而直到将重庆陪都之后,才代表了南京国民政府真正认识到了西南边疆的重要性.而在之后不久,也将西南地区作为抗日战争的战略大后方.

南京国民政府一直致力于打造民族国家的统一的政权,试图使西南边疆也直属于政权统一管辖.但囿于历史与现实的限制,虽然试图在具体的管理中加以调整,但由于实力不足而湮没于各派系的斗争之中.

南京国民政府成立后,对少数民族地区的行政建制的主要变更,主要是撤销了北洋军阀政府所设置的特别行政区等特殊建制,大批地将民族地区改建为省,实行所谓统一的省县政制.但是,南京国民政府高层派系林立,政治斗争及其激烈.在此情形下,西南边疆及对其的治理所处的地位、紧迫性和重要性,都还不是中心.也因为西南各省在具体的省情、政治势力上都存在着诸多差异,所以南京国民政府的治理方式也是不尽相同的.

由于没能扫清现实与历史的重重障碍,南京国民政府时期对西南边疆的治理,缺乏统一性.各省由其支配的政治势力所控制和掌握,成为了各路军阀赖以生存的栖息地.这种情况就造成混乱：一方面,抗战当头,政府只能将其重心置于抗战事务,而无暇抽身完善其对西南边疆的管理,另一方面,军阀林立,盘踞西南边疆各省各治一方.

近代中国边疆危机严重,政府逐步认识到边疆的重要性.在对西南边疆管理机构的设置上,也体现了政府对西南边疆的重视.而巧妇难为无米之炊,近代政府普遍衰落,实力式微,虽然重视西南边疆,却无法将过多的精力投入西南边疆的管理之中.在中华民族伟大复兴的今天,做好西南边疆的管理,积极促进西南的发展,依然是艰巨的任务.

注释：

马大正主编.中国边疆经略史.中州古籍出版社.2000年版.

段金生,段红云.西南边疆的内部差异及南京国民政府治策的调整.思想战线.2012（1）.110-114.