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摘 要改革开放以来,中国城市化进程加速,城市规模急剧膨胀.而城市管理主体多元、职能交叉、重复管理、以及责任不明确等问题如影随形.为此,1996年,国务院发布第13号通知,决定从1997年开始在部分地区进行适度城市管理改革,制度随即产生.随着时间的推移,制度越来越陷入困境.从法理的视角分析的执法理念、权力性质和执法方式有助于我们对有个全面的认识.
关 键 词执法法理
作者简介：白露,浙江省桐乡市人民检察院反贪污贿赂局科员.
中图分类号：D926.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）10-152-02
一、制度的由来及发展
关于行政处罚如何进行综合进行,最早出现在1996年《中华人民共和国行政处罚法》.该法只规定了综合执法的范围条件,成为制度最早的法律源头.1997年5月,经国务院授权,北京市宣武区在城市执法领域进行试点,成立了行政检查和处罚的综合执法站.1997年,7月,广州也效仿北京在城市管理领域进行了综合执法试点.1999年,国务院又下发《国务院关于全面推进依法行政的决定》豍,其中规定：“要依照《行政处罚行》的规定,总结经验教训,施行罚缴分离制度,继续扩大行使相对集中行政处罚权试点范围.”在该《决定》发布后,吉林、广州、大连、青岛等城市陆陆续续向国务院申请试点城市相对集中行使行政处罚权,这些试点申请都获得了批准.
2002年8月,国务院又发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》,依据行政处罚法规定,授权省、自治区、直辖市人民政府按照辖区的具体情况,可以决定行驶相对集中的行政处罚权.这样,综合执法大队在全国陆陆续续成立了.
二、执法理念的法理分析
(一)对自身的定位
“官本位”的传统在中国古已有之,“官本位”是以官为主,以民为次,官员优先、官员居主导地位的意识,它的核心是官员可以享有很多特权而民众这受到很多限制.官本位的基本含义是处于行政管理地位的官员们从自身利益出发,以手中的权力为利剑来观察和处理社会问题.②在官本位思想的影响下,把自己当成是权力的享有者、社会的管理者,尊崇权力,漠视公民的权利.他们往往只看到自己手中的权力是党和国家赋予的,而没有意识到自己手中的权力从根本上说还是由人民赋予的,没有意识到人民才是国家的主人,自己只是为人民服务的公仆,相反他们把自己当成主人,把人民当成仆人.在这种错误定位自身的理念下,的执法水平可见一斑.
(二)对被管者的定位
“人人生而自由,在尊严和权利上一律平等.他们赋有理性和良心,并以兄弟关系的精神相对待.”③这是现代社会人权理念的基本精神.平等权在我国宪法中也明文规定,然而在现实生活中,尤其在执法的过程中,平等的权利被践踏了.其表现在有没有把被管理者当作是平等的公民看待,也就是说有没有把无证商贩与普通市民平等对待.事实上,没有把他们看作是需要我们政府机关服务的对象,而是把他们视为影响市容市貌、影响交通、穷困落后的乞讨户.在这种思维的主导下,执法人员当然没有人本主义关怀,手段不可谓不残忍啊.这是平等精神缺乏的一个的主要体现,也是以人为本理念没有得到落实的体现.坚持平等精神,就是要在城市服务的过程中,平等的对待在这个城市中生活的人,包括没有本地户籍的人,不存在任何的歧视.随着城市化的快速推进,很多城市都有不少的外来人口,市民的概念应该是包容的,而不是封闭,还应该包括临时居住在这个城市的居民,他们也在为这个城市建设做着贡献.再来考虑无证商贩这个现象,就要考虑他们的处境是生活所迫,他们也不愿意每天到处摆摊,为了生计,小贩也是为了生存,双方都是为了生存,不必暴力相向.更何况,小摊小贩的存在不一定是一件坏事,只要加以引导和管理,还能成为活跃经济、方便市民的壮举.所以针对小摊小贩现象,决不能把他们视为影响市容市貌、影响交通、穷困落后的乞讨户,而是涉及经济民生的大问题.因此,必须把小商小贩平等的当成是“人”来看待,才能树立正确的执法理念.
(三)的功利性执法目的
从法理上来看,行政权力的源头是人民的信托,人民的信托通过法律授权给行政机关.因此从法理上来说,必须是要为人民服务,无论党的宗旨是否要求其为人民服务.其执法的目的也是要满足人民的需要,而不是满足上级指令的需要,也不是满足自己政绩的需要,更不是为了满足自己腰包的需要.目前,有不少城市的把罚款当做创收的一种手段,这不可避免地会在执法过程中滋生腐败,最终破坏政府的公信力,严重阻碍了社会主义法治建设的进程.发生在上海市的钓鱼执法案件中,执法机关为了超额完成上级规定的5000万罚款指标,竟然不惜采取非法的方式执法.这种功利性执法的目的真让人怀疑到底为谁而生.还有部分城区的把执法所得收归自己所有,孰不知他们行使职权,是依据法律代表国家最终体现人民意志而行使行政管理职能,行政处罚所产生的罚款只能全部归属国家,绝不能因拥有行政处罚权而从中获得利益.因此,应当牢固树立政府是为民服务的的执政意识,奉行权力克制,摒除一切功利性执法的目的.
三、执法权力的法理分析
法理学上,权力有多种定义.布莱克法律词典对权力的定义为：权力是在法律关系中一方以一定的作为或者不作为改变这种关系的能力.④通过权力的含义我们可以发现权力必须法定、权力行使必须遵守相关程序、权力与职责相统一.
首先,从权力法定的角度看,行政权只有经立法机关通过法律来设定,才具有合法性,才能成为一项合法的行政权力.行政权力经立法设定,从另一个角度来看,实际上也就是以法律来限定行政权力的范围.由此可以发现,现行的制度违反了权力法定的原则.到底凭什么管、管什么、怎么管,至今在国家层面尚未有立法来规范,在这种情况下,不可避免地造成实践中的混乱,也很容易造成权力的任意扩大.其次,从行使权力必须遵守相关程序的角度看,约束权力的相关程序缺失.在当代程序控权理论受到了学术界的普遍重视.威廉·道格拉斯指出,“正是程序决定了法治和恣意的人治之间的基本区别”⑤.行政程序在行政活动中的必须明确规定.而我国尚没有立法规定执法的程序,造成执法的恣意妄为.另外,在执法过程中存在重实体轻程序的意识.因此,某些在执法过程不表明其合法身份,不告知行政处理原由、依据,不告知行政相对人陈述申辩权利和救济渠道等等,直接对物品没收、罚款,简单粗暴地对待被管理者.由于执法程序无章可循,造成在执法的过程中也会没有任何拘束,暴力性执法现象也就越来越多,相应的暴力抗法现象也水涨船高.
最后,从权力必须与职责相统一的角度看,人民授予权力的同时即意味着要向人民负有责任,权力与职责是相辅相成、不可分离的,没有职责的权力是不可能存在的,职责不清的权力也是违背法理的.行政权力作为现代社会中最重要的一种权力,其管理社会的职能由于要以社会公共利益为目的而具有不可放弃性,因此,在这个意义上,行政职权同时也是一种行政职责.行政机关不仅有管理社会的权力,更重要的是行政机关应当履行管理社会的职责.权力不能超出法律的规定行使,权力同样不能违反法定程序,否则就要承担相应的法律责任,这是职责的另一种含义.⑥当前事实上在行使着广泛的、对相对人的权利会产生重大影响的权力.但是,没有统一的的主管部门,只是隶属于地方政府,没有主体资格.所以,执法的过程中产生的违法问题责任承担不太明确,约束权力似乎只能靠其主管部门的命令.
四、执法方式的法理分析
现代法治的核心内容就是要实行良法之治.法治的终极目标不是为了治人,而是为了保障人权.为了达此目的,国家制定的法律应当是良好的法律,即至少是体现一定政治的法律.良法之治意思是法治国家所依之法均应是以人权为核心和前提原则构建的良善之法,其在法律的实质内容上表现为生存、安全、等基本人权；在法律的形式内容上表现为法的程序性保障,使良法不仅是内在价值的善,而且具有形式上的善,即“看得见的正义”.⑦具体到的执法方式上,就要求在执法的过程中不仅要实体上避免侵犯相对人的权利,程序上也要以看得见的方式实现正义.
这就是说,法律的“刚”性要与执法的“柔”性相结合,实施“人性化”执法.在我国社会转型的背景下,社会成员不论在职业、社会地位、还是在身份认同、利益诉求等方面都发生了巨大变化.突出表现在,一方面相对人更加复杂,来自社会各个阶层,具有各种各样的利益诉求,越来越特殊化；另一方面,随着公民权利意识的增强,相对方寻求更多的方式参与到制度建设中来,保护和实现其权利.“因于市场经济中的经济自由与政治从来都是形影不离,这就要求现代行政行不仅要将行政相对方从传统行政法的束缚中解放出来,做一个自主决定的主体.”⑧近年来“文明执法”和人性化执法成为人们关注的话题.暴力抗法现象的逐渐增多,明显危及到社会的稳定.其原因也很复杂,但是其中最重要的原因之一就是与暴力执法有直接关系.
砸、赶、拿、打、罚、骂的执法方式,肯定不是看得见的正义方式.城市管理和执法,实在上和工商管理机关一样,不是国家暴力机关,不能以暴力为后盾.所以,一些暴力抗法现象的
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出现,和现实中存在的普遍的暴力执法、执法违法互为因果、密切相关.当然,暴力抗法也是一种违法行为,需要严惩,但更要看到暴力抗法背后的暴力执法和执法违法,这难道不更应当受到严惩吗?大量的报道说明,暴力执法和暴力抗法是城市管理中矛盾积聚的激烈体现,要真正解决问题和矛盾,就必须切实改变以往的不恰当的城市管理方式,将法治的理念渗透在整个管理过程中,切实体现执政为民、以人为本,最终实现服务型政府.注释：
①《国务院关于推进依法行政的决定》（国发[1999]23号）.
②王洪杰.论服务型政府的服务精神.吉林大学出版社.2005年版.第261页.
③《世界人权宣言》第一条.
④徐永康.法理学导论.北京大学出版社.2006年版.第278页,第282页,第102页.
⑤季卫东.法治秩序的构建.中国政法大学出版社.1995年版.第3页.
⑧罗豪才.现代行政法制的发展趋势.应松年,马怀德主编.当代中国行政法的源流.中国法制出版社.2006年版.第17页.