对财政与教育的

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摘 要 ：我国正在逐步建设一个以人为本的创新型国家,构建社会主义和谐社会,教育因有助于实现社会个体的解放与人的可持续发展,为技术创新、使用和管理提供基础,为实现“效率优先、注重公平”提供条件,因此,应把发展教育放在国民经济的优先地位.目前国家财政在支持教育建设过程中出现了一系列迷惑和问题.我把它们提炼成几点思考,抛砖引玉,以期引起大家进一步探讨.

关 键 词 ：财政；教育；问题

中图分类号：F812.45；G4　文献标识码：A　文章编号：1005－0892(2007)07－0030－05

一、为什么要把教育放在国民经济的优先地位

以人为本的社会发展是一个逐步探索社会人逐渐走向解放的过程,是一个社会经历追求扩大资源配置选择空间的过程,是一个社会成员之间形成相互理解、包容和人与自然之间形成取之有度、相互促进的过程.社会和经济发展的载体在于人的发展,即物质生活水平提高的同时,精神享受和认知世界能力的相应提升.在这一系列过程中,人是最能动的和最富有创造性的因素,将人的能动因素充分发挥又将有利于人类自身的进步和福利的增进.因此,经济和社会发展面临着解放人的首要任务,也面临着如何通过教育实现上述发展目标的问题.现代教育理念也把国民学会学习、学会生存、学会做事、学会共同生活作为教育的发展目标,“教育的首要作用之一是使人类有能力掌握自身的发展” (雅克德洛尔,1996年),因此教育功能与以人为本是相一致、相契合的.

我国经济正面临重大转轨过程,经济增长方式正需要从劳动密集型向技术密集型和资本密集型转变.因此,提高我国科技创新能力、企业产品的科技含量与附加值、社会成员对科技的使用和驾驭能力,是将来很长一段时间内的重要任务.建设创新型国家是我国目前经济质量提高的重要途径.党的十六大报告中指出：“教育是发展科学技术和培养人才的基础,在现代化建设中具有先导性全局性作用,必须摆在优先发展的战略地位.”教育在为社会提供创新队伍、技术使用队伍、技术管理队伍、技术普及基础和利用现代方式传播知识和经验等方面(厉以宁,1998)有着重大作用,同时教育由于有影响社会经济生活全局的社会价值、经济价值、培养高素质社会成员的人文价值,一直是经济发展中政府和社会成员投资的重要选择.创新型社会将依赖于在技术进步作用下边际生产能力的不断提升,创新技术、使用技术和管理技术的使用乃是教育最重要的任务.我国社会“比以往任何时候都更迫切地需要坚实的科学基础和有力的技术支撑”,而科学基础和技术支撑源泉是丰富的教育体系和在此基础上所形成的科研体系.

和谐社会是“效率优先、注重公平”的社会,教育以其特有的机制促进整个社会公平局面的形成.教育的公平作用首先体现在教育能提供起点公平,尤其是利用国家财政力量发展初等教育,帮助公民获取基本的社会能力；其次,实行低收入者减免教育费用,国家财政支持贷款帮助贫困人口接受高等教育,为全体居民提供接受教育的平等机会；再次,教育本身具有统合、平等化、发展的职能；最后,教育还有承担社会价值观念和共同理想的作用,对维系和谐的社会局面具有促进作用.

二、教育与公共财政发展的关系如何

教育由于具有收益外溢性,一般都认为属于公共产品的范围,但从不同层次的教育来看,由于受益主体和成本主体的各种搭配而具有不同的公共产品性质.

由萨缪尔森提出的私人消费品和集体消费品所确立的非排他性和非竞争性是西方财政理论对纯公共产品的严格定义,并由此衍生出不完全具备上述特征的准公共产品或者混合公共产品――皆应该由政府承担部分或者全部的提供成本.各种层次教育资源的“拥挤”总是无法排除教育的非竞争性,因此,教育从严格意义上都只是一种准公共产品.但是,由于受教育者的利益具有较强的外溢性(外部性),教育成本的分担和教育收益的不对称匹配,势必导致教育需求降低到社会均衡水平以下.因此,政府应提供部分补贴,或利用政府规制来合并外溢性,或出于父爱主义而担负教育有益品的成本,从而满足社会需要的教育需求.

从教育的不同层次来看,幼儿教育及初等教育的外溢性明显,接近于对整个社会成员具有正的福利作用,政府承担大部分或者完全承担其成本,既是基于社会成员公平基点的考虑,也是效率观点下教育资源最优提供的必要方式；基础教育是为了人类生存以及提供进一步学习和认识世界的基本能力；普及义务教育是一种公共教育,居民更是负有不可推卸的义务,而政府也相应地负有承担成本的责任.大学教育是国家创造新知识、研制新技术和接受应用技术的培训和进修单位,同时是基础理论研究和综合研究的主要机构,政府在承担科研经费的同时,应当以财政资金的杠杆作用来撬动社会资金的投入,使得国家、社会、个人各自承担相应的教育成本.成人教育和终身教育提供了社会成员一个自我提升的平台,个人或企业提供给员工因职业需要、兴趣使然、社会趋势而作出的一个理性选择,因此受益主体应当承担大部分甚至全部的成本.

构建公共财政框架是完善我国市场经济体制的必然要求,公共财政是我国财政“一体两翼”运营模式中的一个重要环节,公共财政在教育上大有作为.因为,首先,教育整体具有受益外溢性,私人均衡水平低于社会均衡水平,市场配置效率必然低下,公共财政应当适时介入；其次,公共财政对于市场主体提供基本上相当的教育,确保市场主体的充分竞争；再次,公共财政立足以公共收入、支出和管理来实现社会成员对教育的需求,盈利性目标不应当是公共财政下教育的目的；最后,为更公平地体现教育服务于所有的社会成员,服务于不同层次的教育需求,应当以规范的收支达到上述目标.因此,公共财政应当在我国教育的立体发展过程中,充当一个积极和负有创造性的角色.

三、教育成本谁来分担

上世纪80年代以前我国教育的发展基本上靠财政全额拨款,教育成本的承担主体是国家财政预算内资金部分.通过国家干预施行了促进平等化的教育政策,有效地提高了教育的公平性发展, “这一时期的特征是教育机会猛增及教育机会分配均等化快速推进”.(李春玲,2003年)

1978年以后,我国教育经费基本上逐渐转向以国家财政拨款为主、多渠道经费筹措为辅的体制过渡.随着我国社会主义市场经济的建立和逐步完善,教育成本分担主体呈现多元化趋势.以目前我国实际来看,教育成本的负担主体主要有政府(国家)、企业、个人、家庭和捐赠(个人、企业或者国际捐赠).

从表1可以看出,上个世纪90年代以来随着社会成员对教育需求的增长,全国用于教育方面的经费增加迅猛,2004年是1993年的近7倍,年均增加约16％.在这一过程中,国家财政性教育经费的比例从81.9％持续降低到62.0％,而学费和学杂费从10％上 升到近30％,后者绝对数目更是上升了12倍,远远快于教育经费的增长速度,这说明个人和家庭已经在教育投资方面逐渐形成重要力量.而由于国家对民办教育和私人办学(如私人幼儿园)的放开,其比例也从1993年的0.4％增加到2004年的8.5％,也成为教育发展中快速成长的生力军；但是,社会捐赠是西方发达国家教育经费中的一个重要主体,但在我国过去的十多年中发展不快.

市场在解决私人产品的有效性毋庸置疑,但是为了满足多层次需求的立体教育体系,用市场机制来分担教育成本,这已经被世界上大多数国家证明是一个缺乏效率和公平的思路.但是,初等教育、中等教育、职业教育、高等教育、成人教育(继续教育)等具有不同的社会价值和经济价值,应当如何通过成本分担的不同来体现,从而将公共财政资源更有效地配置于社会公共产品和服务呢因此,有必要以不同的受益群体、成本分担者、社会价值大小等来分析各层次教育中的不同成本分担,力图达到既能解决教育财政供需的效率问题,又能给社会提供公平的每一个成员尽可能的教育机会.

四、如何立体透视政府教育财政的支出

我国教育的发展起步于改革开放以后,取得的成就有目共睹,对社会经济的促进作用也日益重要.教育支出规模随着经济发展逐年加大,国家、企业、家庭和个人都对教育投入所带来的增值形成统一的认识――教育是一种投资,“教育――财富蕴藏其中”(雅克德洛尔,1996年,向联合国教科文组织提交的报告).

从表2来看,我国政府教育经费已经从1979年的75.05亿元增加到2004年的3851.10亿元,增长了51倍多,年均增长率近17％,教育财政的快速增长为我国教育的发展奠定了坚实的基础.但政府教育财政占GDP的总额一直处于比较低的水平,且总体比例一直低于4％的目标水平(图1),世界发达国家教育支出占GDP比重一般在6％左右,发展中国家的教育支出比重基本上在4％左右.但教育财政支出占财政总支出的比重基本在15％左右,与世界水平基本一致.因此,我国公共财政对教育支持的力度应逐步加大,提高比重.

从增长角度看,如图2,一直以来教育财政的增长率基本上都快于GDP增长速度,近几年却稍低于财政收入和财政支出增长率.总体而言国家财政在增加教育支出的同时,另一方面相对于经济和社会发展过程中的教育需求,显然投入量不足.这也导致了教育事业总体的迅猛发展和人均教育支出与发达国家存在较大差距的现象并存.

我国目前教育现状仍然是“穷国办大教育”,经济发展过程中的诸多问题都需要政府财政去帮助解决.但是尽管如此,政府对于教育财政的支出,一方面使公立学校得以持续发展,另一方面也激励了众多的社会资金投资于教育.我国目前已经建立了1300多所普通高等院校,高等教育升学率已经从1990年的27.3％上升到76.3％；初中升学率从1990年的40.6％持续增加到69.7％,非学历教育中高等教育结业和注册人数总共超过1亿人；同时,还有民办高校(或机构)1624所,民办中等学校9825所,民办培训机构29048个(2006年《中国教育年鉴》,119、120页).因此,我们必须看到,改革开放以来面临资金需求缺口的情况下,教育财政在积极支持我国教育事业的发展,充分调动社会力量办教育,因而我国教育取得了巨大的成就.我们看待教育财政的时候,要借鉴国际经验,与其他国家相比较,更应该考虑“穷国办大教育”的特征,从我国的历史欠债、经济发展的特殊要求和特殊国情等角度出发,客观认识教育财政,而不能仅仅用“先进国际水平”这一根标尺来度量教育财政.

五、财政支出合理么

社会需求的丰富性决定了教育的多层次性.财政资源在各种教育结构中的支出势必是一个“多难”的选择.从不同的角度出发,对财政支出合理性应得出不同的启发.

首先,建国以来我国逐步形成了城乡二元结构,城乡之间存在较大差距,因此,应按“国民待遇”原则要求,逐步做到在城乡之间维持大致相当的教育财政水平.但农村中的历史欠债较多,校舍、教师、学校实验室、运动场所等配置远远落后于城市,而城市学生将来面临的生活压力、就业压力更大、竞争更激烈.平衡城乡之间的教育资源配置,应该基于公平和效率统一的、满足基本需求的、具有可操作性的标准.在国家取消了农村中的教育事业附加费,农村教育财政不足的情况下,如何利用转移支付合法、合理、合宜地向农村义务教育倾斜,并保证农村义务教育有效和符合农村的发展前景,而不仅仅满足取消学杂费等的一个简单框架.在往发达地区寻求工作机会的利益冲动下,初中毕业生(甚至初中没有毕业)就可以弃学离校,那么如何在政府规则之外寻求激励农村学生进行职业教育和完成高中教育,财政补贴似乎应该发挥更大空间.

在历史发展过程中的非平衡性发展战略影响下,我国中、东、西部之间形成了经济发展、社会建设、投资吸引力等方面的诸多差距,而教育差距是其中的一个重点体现.从重点高校的分布、中小学建设、职业教育的发展来看,中、西部落下了很多功课.因此,在建设社会主义和谐社会中,应充分发挥教育的平等功能.对中、西部教育财政的倾斜应当做到立足于长远、立足于全体社会成员的大致公平.

教育的多层次性决定了政府和各级地方政府之间应当担负不同的财政责任,但与各级地方政府之间存在着利益的博弈和讨价还价.教育财政应当立足于提供覆盖范围大、外溢性强的一些教育领域,而地方财政应当对地方产生主要影响的教育承担责任.但是,如何细致地划分两者的边界,又如何保证地方各级和在教育投资上的连续性,同时政府利用足够的教育财政资金撬动地方政府的投入热情,和相关企业、单位、个人对教育投入的主动性,是发挥财政资金多办教育、办好教育的主要策略.

教育体系中的高等教育、初等教育、职业教育、成人教育中,目前能够形成共识的是成人教育(在岗培训、自愿进修、形势所迫等)由于收益主体主要是受教育者,因此,许多专家和学者都建议成人教育市场化.而从小学、中学、职业教育、高等教育等的一个完整的教育体系来看,生均教育费用(表现为公共生均费用的上升和私人生均费用)是逐渐增加的,如何平衡初、中等教育、职业教育和高等教育之间的经济收益和社会收益,也是在目前财政需求大、财政增量仍不足的情况下所必须统筹考虑的问题.

六、教育支出绩效如何衡量

教育财政的投入带来的社会和经济效益如何衡量和评价这是财政投入中所必须首要考虑的问题.

从教育成果来看,我们可以通过入学率、各类学生的规模、学校资产、教师等多方角度来进行简单的纵向比较,也可以从教育机会的公私提供的差别来判断教育财政经济收益,或者从教育财政所产生的利益归宿来进行分析,或从不同教育层次之间的不同收益 来进行评判等.

但是,目前我国的确面临着“读书难、读书贵”的现实矛盾,并且相应伴随着就业难等教育所引发的诸多不尽如人意之处.那么,如何从数量的简单评判过渡到教育财政的质量判断,如何设计一系列关于教育财政的转移拨付标准和公式,以期待更好的提高教育财政的效率,这更是我们财政工作者的任务.

七、如何利用财政杠杆调整教育的投资结构

财政政策是政府通过收入和支出的调整,调动社会总供求的政策措施.财政政策对经济增长具有乘数作用.因为财政政策的调整,无论是处于税收、支出抑或是政府采购行为、公债等都由于社会的传导机制,而会产生倍增的经济激励或抑制,这就是财政政策的乘数效应.在教育财政方面就表现为,教育财政的支出会由于这一传导机制而对经济发展产生乘数效应,促进经济发展,反过来又会促进教育的进步.

政府又是社会中最大的信用主体,其信用地位不可动摇,因此其财政政策,尤其是支出动向是社会经济发展的路标,将会对社会资金和其他要素产生吸引作用,引导资金等社会资源向合理方向流动,也能达到用政府少量教育财政完成较大教育目标.

同时,教育财政政策具有激励作用,尤其是灵活的税收减免政策和对企业、个人在教育投资方面的特殊安排,能激励社会力量投向教育,弥补政府财力的不足.

教育财政政策还具有公示作用.通过对财政政策中的纳税人排行、纳税人评级和对纳税人以表彰,在给其他社会成员传达信息的同时,能给被评纳税人带来精神上的利他收获或者压力,从而会引导他们朝着政府的意愿努力.教育财政的公示作用更为明显是,对捐资助学、私人设立奖(助)学金

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因此,如何充分发挥教育财政的四种综合效应,来调整教育资金的配置结构,并且以教育财政的有限资源撬动社会资金投资于教育,弥补因市场失灵所引起的教育投资均衡量的不足；同时利用教育财政与社会资金的关系,调整学校结构、课程设置、学制和学习模式,以更好地在适应社会需求和基础理论之间平衡,都是理论研究和实践部门需要共同探讨的话题.

八、综合教育、财政改革的指导思想应该是什么

1.公平VS效率

“效率优先、注重公平”是我国经济未来一段时间内发展的主要原则(请参考,拙作《论“效率优先、注重公平”原则》,《财政研究》,2006年第12期).这一原则在教育方面的体现在于,首先因为教育财政总是不足,需要设计各种方案来提高财政资金的使用效率,公平则是指设计合理的教育结构、课程设计、教育目标,以使全体社会成员都能享受到基本教育的同时,能公平地提供他们充分挖掘自身潜力的机会.

2.教育的产业VS教育的产业化

教育是一种产业,它既天然地具有竞争性,因而可以通过市场来进行部分资源的配置,又因为它具有收益的外溢性,无法完全通过市场来提供,因此,政府和市场应当在教育财政的不同层次奏起和弦,应把教育当作一种有益于全体社会成员的产业来培植,同时要利用微观市场灵活性等来增强教育体系的弹性.但我们不同意完全由政府投入的观点或者完全把教育产业化来看待,因为教育产业化必将丧失教育体系的本来面目.

3.精英教育VS大众教育

教育是有层次的,这起源于社会分工的不同.如果要在高等教育做到大众化,一方面要使得社会成员有力承担相应的成本,另一方面政府要将财政更多用于教育,而减少其他方面的支出；如果高等教育要走精英方向,那么,如何疏导广大的社会成员的教育需求热情,并使他们“无业者有业,有业者爱业”,是当前所必须认真反思和研究的.

4.政府办学VS社会办学

在资源既定情况下,对政府所主导的教育体系总有不同评价,如何满足不同群体的教育需求以及激发政府教育体系的效率,都应依赖于一定范围内存在的社会力量办学现象.但社会力量办学主要动力来自于市场利益,如何保证社会教育投资主体的利益与完善的知识体系相结合,是我们必须要探讨的课题.

5.一般矛盾VS特殊矛盾

满足所有社会成员的基本教育,财政提供相应保障,同时利用政府以外的力量,提供灵活和适应性强的体制适应教育的需求,这是每个国家所共同面对的社会现实.不可否认的是,西方发达市场经济国家经过长时间的试错性改革,逐渐找到了一条适合各自国情的教育财政体制.

但我国教育诞生于私人供给制度(私塾、学堂),发展于借鉴西方教育体系,而在经济快速发展的特殊阶段出现一系列问题.因此,在借鉴各国解决教育财政一般矛盾的方法基础上,应当立足于中国国情,逐步找到一条根据我国特殊文化背景、特殊社会环境和对教育的特殊需求并具有高度智慧的教育财政制度设计.

责任编校　谭安华