台湾教育机会均等的与实践

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摘 要：为提升民众的教育素质、促进教育机会均等、缩小区域教育质量差异、减轻学生的升学压力,我国台湾地区自20世纪80年代便开始着手推动义务教育年限的延长计划,但因社会上一些反对声浪和财务困窘等因素的影响,致使其始终停留于纸上作业阶段.2011年,台湾地区正式启动了12年义务教育政策,即把原来的9年义务教育延伸至高中、高职及五专（五年制专科）的前3年.此次教育改革涉及面较广,在改革的进程中也引起了部分争议,面临着诸多的问题和挑战.

关 键 词 ：台湾地区；12年义务教育政策；教育机会均等

义务教育制度是现代教育制度的重要组成部分.随着社会经济的发展,逐步延伸义务教育的年限是世界教育发展的重要趋势[1].2011年,台湾地区教育主管部门正式启动了12年义务教育政策.该政策的执行共分为两个阶段,2011～2014年为启动准备阶段,2014～2020年为全面实施阶段.整个政策旨在提升民众的教育素质、促进教育机会均等、缩小区域教育质量差异、减轻学生的升学压力.本文对政策的制定背景、基本内涵、理念与目标、框架、内容、遇到的挑战等进行了详细的阐述和评析,以便人们对台湾地区的教育改革状况有更加全面的了解.

一、背景

(一)西方国家教育权理念从义务说转为义务兼权利说

18世纪以来,由于受到民族主义的影响,德、法等国率先实施义务教育,以培养具有国家意识的国民.之后,许多国家也陆续实施义务教育.20世纪初,义务教育的实施范围不断扩大,由初等教育延伸至初级中等教育,甚至到高级中等教育阶段；世界各国义务教育的实施年限从8年到13年不等,其中以9年最为普遍；义务教育的理念从原来单一的政治角度,发展到培养国家经济社会发展所需人才的经济角度、促进教育机会均等的社会正义角度,以及以学生为本、尊重受教育者的学习权等多元角度.20世纪末,联合国等国际社会组织倡导各国推动全民教育的发展,强调受教育并不是社会精英或优势阶层所独享的特权,而是基本的人权.为顺应国际社会教育理念的转变和全球化的迅速发展,适时延长国民基本教育的年限,已然成为各地提升民众基本素质与地区竞争力的关键所在.

(二)台湾地区普通民众对延长基本教育年限的诉求

最初,台湾地区的义务教育仅限于初等教育阶段.1935年,台湾实施义务教育的年限仅为1～2年；1944年,义务教育的年限为4年；1949年以后,义务教育的年限为6年；从1968年起,义务教育的年限发展到9年[2].1980年以后,随着台湾地区社会经济的快速发展,台湾民众对延长义务教育的呼声不断高涨.然而,由于种种原因,民众的这种愿望始终未能实现.21世纪初,台湾地区教育主管部门为积极回应社会各界对延长教育年限的要求,开展了一系列准备活动,为12年义务教育政策的出台铺平了道路.

(三)面向21世纪的台湾整体教育状况急需革新

自1990年以来,台湾地区进行了一系列的教育改革,期望推动高中职社区化、多元入学方案、九年一贯课程的实现.虽然台湾地区的教育改革取得了一些成果,但是当前的教育发展仍然存在着一定的问题.一方面,台湾地区长期以来对高级中等教育阶段的投资相对较低；另一方面,虽然高级中等教育阶段的学龄人口就学率已达到98%,但是公私立及区域间的教育质量差异依然很大.

二、理念与目标

台湾地区的12年义务教育共分为两个阶段,前9年的教育对象为6～15岁的小学及初中学生,该阶段实施普及、义务、强迫入学、免学费的普通教育；后3年为高级中等教育,教育对象为15岁以上的高中职学生,该阶段实施普及、自愿入学、免学费、免试为主的普通与职业技术教育兼顾.[3]

(一) 理念

台湾地区12年义务教育政策共蕴含五大教育理念：[4]

第一,有教无类：所有孩子的受教育机会一律平等,不受种族、性别、阶层、社会条件、地区差异等方面的影响.

第二,因材施教：面对不同智力、兴趣和个性的学生,设置不同性质、类型的学校,采用不同的课程与教学方式,让每个孩子都能发挥自己的潜能.

第三,适性扬才：通过有针对性的辅导,引导学生了解自我的个性与兴趣,以及社会职场和就业结构的基本形态,让每个孩子在人生的道路上发挥自己的所长.

第四,多元发展：发挥学生的多元智能、个性特质与兴趣,进而找到适合自己的发展道路,以便继续升学或顺利就业,开创美好人生.

第五,优质衔接：促进各级学校的优质发展,使中小学教育与高级中等教育顺利衔接,不断提高教育质量.

(二)目标

基于社会、学生等多元角度的综合考虑,台湾地区12年义务教育要达成的目标包括：提升民众的基本素质,培养现代公民素养；强化民众的基本能力,增强地区的经济竞争力；促进教育机会均等,实现社会公平正义；充实高级中等教育资源,均衡区域城乡社会发展；落实学生性向探索与生涯辅导,引导多元适性升学或就业；有效减轻学生的升学压力,引导学校的正常教学和五育①均衡发展；建立学力检测机制,确保学生学力品质.[5]

三、框架和内容

台湾地区12年义务教育政策共分为七大工作要项和十一项配套措施.每项工作要项和配套措施又包括了多项具体的战略方案,从而构建了一个立体化的框架体系. 该政策的主要内容包括：

(一)规划入学方式

从2014学年起,现行的多元入学方式将整合为免试入学和特色招生两种形式,先办理面试入学,再举行特色招生.届时,75%以上的初中毕业生可申请免试入学高中、高职或五专,而无需经历在校成绩考察和基本水平测试的考验.当免试入学的报名人数未超过学校核定的招生名额时,学校就必须全额录取；若免试入学报名人数超过招生人数,学校将依照学生的会考成绩、志愿、多元学习表现等进行排序录取.25%以下的初中毕业生可参加专业考试或学科测验,进入获准办理特色招生的学校就读.按照规定,各招生区可以保留小比率的入学名额,进行特色招生. （二）划分免试入学区

根据学校的类型及其他因素,免试就学区分为三类：

第一,高中职免试就学区：为配合免试入学的推动,高中职免试就学区的规划本着确保权益、弹性渐进、适时调整等原则,由台湾地区教育部门与各区市协调规划,这与九年义务教育阶段以户籍所在地为划分依据的做法不同.

第二,共同就学区：位于免试就学区交界的学校,可依共同就学区的方式办理.区内学生可以相互就学,不必搬家.各区域可根据共同生活圈、交通便利性等情况,共同协商跨区域的共同就学区范围.

第三,五专免试就学区：由于分布较为分散等因素,五专学校实行全台湾统一招生的方式.学生可根据个人志愿、个性特质及兴趣申请入学.

(三)实行高中职免学费

为推动12年义务教育政策的顺利实施,台湾地方政府加大了对高级中等教育阶段的投资,实施高中职免学费政策.该政策的具体实施分为两个阶段：第一阶段,所有高中、高职（含五专前三年）学生免缴学费,但仍须缴纳杂费、代收代付费、费；第二阶段,全面推动高中职免学费政策,适用于所有学制的学生.

(四)提升高中职教育质量,促进教育均衡发展

各校提出竞争性校务优质化计划,由教育主管部门给予经费支持,并建立专家咨询辅导团队,提高弱势区域的教育质量；落实学校评估与监测,推动高中职教育质量的提高；鼓励高中职的特色发展,加强社区内高中职的横向整合与纵向连接,建立高中职学校的伙伴关系,达成师资、课程、设备等教育资源的共享；加强高中职与中学的垂直合作,让当地学生对社区内的高中职学校的环境有适应机会,落实就近入学的目标.

(五)落实初中教学正常化、适性辅导及质量提升措施

提升专长教师授课比例；建立全台湾地区的中小学教师管制系统；增加偏远地区的专长教师,提高师资力量.建立初中学生适性辅导制度；建立县市学生辅导咨询中心；加强多元入学及生涯道路宣传.研发初中生学习成就评量标准；加强对学生补差、补缺教学；推动教师专业成长；实施初中教育会考.

四、面临的挑战

(一)可能会增加财政负担,导致教育投入不足

推动12年义务教育实施、落实高中职免学费政策,将会降低家庭的经济负担,施惠于弱势群体,促进教育机会的均等.政府对教育按时、足额的拨款,是普及义务教育、提高民众素养的基本保障[6].延长义务教育的年限,可能会大幅增加政府的财政支出.如果缺乏对教育经费的均摊保障机制,就可能会造成政府的财政负担.

(二)教育机会的均等及教育资源的公平分配遭到质疑

相对于公开、公平的联考制度,许多人质疑新的教育政策会影响教育机会的均等和教育资源的公平分配：一方面,在只需经过简单的基本学力测验和面试的特色招生过程中,很可能会出现暗箱操作的现象；另一方面,由于各区域、地区间教育资源不均衡,导致以区域划分免试就学区的做法在一定程度上人为地使学生受教育机会均等的权利受到损害.

(三)精英思想在教育中根深蒂固

台湾地区12年义务教育政策出台后,遭到了学校、家长、学生等社会各界的反对,其中一个主要原因便是精英思想的固化.

很多“明星高中”质疑这一政策实施后,将动摇它们在台湾地区教育中的核心地位,流入的部分学生将破坏学校原本的学习氛围,不利于促进教育的优质化.

部分高收入家庭不太相信公立学校体系,反而想让自己的子女进入贵族私立学校接收教育,而这些学校都以企业化的方式进行经营,学生只要成绩优秀就可以获得“一条龙”的衔接教育.12年义务教育政策出台后,这些私立学校的“精英教育”之路依然会持续.

在“精英教育”传统思想影响下,很多优秀学生也在通过罢课、游街等行为抵制12年义务教育政策出台.他们认为,那些在学校不爱好学习的同学可以通过免试入学的方式轻松地进入高中,甚至是一些“明星高中”,这对于那些在学校刻苦学习的尖子生来说很不公平.

(四)可能导致学生的学习负担加重

有些教育学者认为,12年义务教育政策在免试入学之外,还开了特色招生的后门,这可能会引起更大的恶性竞争,引发补习班的猖獗,增加学生的学习负担和升学压力,优秀学生很可能会被大城市“吸光”.

自1990年以来,台湾地区的教育改革历时20多年,在法令、师资、课程、教学、财政等方面进行了重大改革,引起了社会各界的广泛关注,人们对其改革成果的评价也贬褒不一.但总体而言,12年义务教育政策的颁布与实施是台湾地区教育体制从精英化培养模式到大众教育模式的重要转变,是实现教育机会平等的重要探索与实践.

注释：

①五育是蔡元培1912年初在出任教育总长时提出的.