处罚与教育相结合原则的涵义思辩

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摘 要 处罚与教育相结合原则是《行政处罚法》、《出境入境边防检查行政处罚实施办法》确立的选择和实施行政处罚的重要行为准则.科学贯彻教育与处罚相结合的原则,是体现尊重和保障人权的根本所在.要在边防行政处罚的实践过程中真正实现教育与处罚的结合,就必须在理论上要有确定的见解,在当前理论研究的分歧面前,有必要对其含义进行甄辩.

关 键 词 行政法治 行政处罚法 出入境管理 处罚与教育相结合

作者简介：祁正元,广东省惠州市边防检查站.

中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)12-290-02

处罚与教育相结合原则是法定选择和实施边防行政处罚的重要行为准则.本文主要拟对处罚与教育相结合原则的本质涵义作初浅分析,并籍此深究教育与处罚相结合原则的应有之意.

一、《行政处罚法》时期的处罚与教育相结合原则是处罚与教育相结合原则具有里程碑意义的历史发展阶段

处罚与教育相结合原则是对违反出入境管理行为的人选择和实施治安管理处罚的基本原则.从其在不同历史发展时期的“法律”表述上看,它经历了处罚与教育相“分离”、教育与处罚分主次、教育与处罚相结合三个大的阶段.

处罚与教育相结合原则第一次以法条形式写入我国法律是在1986年9月5日第六届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过的《中华人民共和国治安管理处罚条例》（以下简称《条例》）,该条例第四条规定“机关对违反治安管理的人,坚持教育与处罚相结合的原则”.随后在1996年第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上通过的《行政处罚法》中进一步明确了“实施行政处罚,纠正违法行为,应当坚持处罚与教育相结合,教育公民、法人或者其他组织自觉守法.”在2002年4月28日发布的《出境入境边防检查实施办法》中更加确定地表述了“边防检查行政处罚要遵循合法公开公正适当以及坚持处罚与教育相结合的原则”.

单从出入境边防检查法律本身的表述上看,被处罚与教育的对象只能是针对违反了出入境管理的行为人,而不涉及其他社会公众.它在法律表述上明显忽略了办理出入境行政处罚案件过程本身对其他出入境人员应有的教育作用,或者说是在办理出入境行政处罚案件时与对其他社会公众的教育进行了割裂.这显然地减轻了出入境管理部门（现阶段我国的出入境边防检查职能由职改站和现役站共同负责,职改站检查人员统称为民警,现役站检查人员则由现役警官构成,由于出入境边防检查工作由主管,因此在办理出入境边防行政案件时,法律、行政法规没有明确规定的,适用发布的规章.）通过对案件的办理来教育其他社会公众的工作压力.相对《行政处罚法》和《出境入境边防检查实施办法》中该原则要求出入境管理部门要通过出入境行政处罚案件的办理来教育其他公民、法人和组织来讲,《条例》中的教育与处罚相结合原则只能是教育与处罚相结合原则发展的初始阶段,它要求教育与处罚两种手段要在对违反治安管理行为人决定和实施治安管理处罚时进行结合.

2006年8月24日发布的《机关办理行政案件程序规定》第五条“机关办理行政案件应当坚持教育与处罚相结合的原则,教育公民、法人和其他组织自觉守法”的规定,则要求办理出入境行政处罚案件的过程中,出入境管理机关坚持教育与处罚相结合原则时,既可以通过教育和处罚两种手段使行为人认识到自己行为的违法性、社会危害性和承担惩罚性后果的必然性,从而达到自觉接受处罚和改正错误的目的,又可以通过对违反出入境管理的行为人的教育和处罚达到教育其他公民、法人和组织,并以处罚为后盾防止其违法的目的.

二、述驳对处罚与教育相结合原则涵义的惯常理解

（一）处罚与教育相结合原则涵义的惯常理解在《行政处罚法》时期已不再适合

处罚与教育相结合原则通常被理解为：教育多数,处罚少数,区别对待；教育是目的,处罚是手段,通过处罚达到教育的目的,或处罚与教育相结合原则的精神实质是“教育是目的,处罚是手段,通过处罚达到教育的目的”,此理解的原始雏形来自于1978年8月国务院修订的《城市治安管理工作细则》(修改草案)中的规定：“对于人民群众违反治安法规的行为,以教育为主,辅以必要的处罚”.从文字表述上看,此时的处罚与教育是要分主次的.

诚然,《条例》对处罚与教育的关系定位与《城市治安管理工作细则》(修改草案)一样,也是站在处罚的角度上的,但它对处罚与教育的关系表述已经发生了很大变化.一方面,《条例》规定“机关对违反治安管理的人,坚持教育与处罚相结合的原则”,在这里,处罚与教育不分主次.另一方面,《条例》是全国人大常委会制定的法律,它代表了最广大人民的意志,就它规范的违反治安管理行为是已经达到应当受到处罚的程度的违法行为,如果对多数违反治安管理的人教育而不处罚就明显违背了最广大人民的意志.

从《机关办理行政案件程序规定》第五条“机关办理行政案件应当坚持教育与处罚相结合的原则,教育公民、法人和其他组织自觉守法”的规定来看,《行政处罚法》是管理、处罚兼备的法律.在《行政处罚法》时期再用《城市治安管理工作细则》时期的解释来解释这里的教育与处罚相结合原则就更不合适了.

（二）处罚与教育相结合原则涵义的惯常理解在《行政处罚法》时期存在的主要不足

1．“教育多数,处罚少数,区别对待”易引起歧义且不符合行政处罚法的立法本意

首先,“教育多数,处罚少数,区别对待”站在处罚的角度分析,一方面,从现有的含义理解来看,是对少数通过教育手段难以达到教育目的的违法行为人才实施处罚,这本身确实体现了处罚与教育相结合的原则实质.但这个解释是以对多数违反出入境管理行为人进行教育而不处罚就能达到教育目的为前提的.问题是,这个前提本身就站不住脚――根据西方人性“恶”（中国人性“善”的观点解释不了出入境边防检查工作中遇到的大量偷渡、未经许可登轮登陆、搭靠外轮、持伪件企图蒙混过关等案件）的观点,人人都有趋利避害的本性,如果违法成本低而可逐利益巨大,人们通常选择违法而不是守法.另一方面,如果仅从字面上理解,很容易使人产生被处罚的只是违法的少数人的误解,这极易导致“易感人群”的侥幸心理的产生,同时,在这样解释的指导下也可能滋生腐败,从而影响出入境管理机关的形象.这样的不精确表述和不正确理解就背离至少远离了我们确立这一原则的初衷与目标.

其次,“教育多数,处罚少数,区别对待”站在管理的角度分析,《机关办理行政案件程序规定》第五条规定“机关办理行政案件应当坚持教育与处罚相结合的原则,教育公民、法人和其他组织自觉守法”,机关办理行政案件坚持教育与处罚相结合的原则是对所有公民、法人和其他组织的自觉守法教育.即包括对违法行为人本人也包括其他可能违反出入境管理的所有公民、法人和组织,而不只是对多数人的教育.

再次,“教育多数,处罚少数,区别对待”不符合此原则的立法本意.根据《行政处罚法》具体法条的规定,只要行为人实施了法律禁止的行为,而且不属于应当从轻、减轻处罚或不予处罚的情形,那么实施法律规定的处罚种类和处罚幅度就成为一种必然,这也才符合行政法治的要求.因此,对实施了法律禁止行为的违反出入境管理行为人,只要是不属于应当从轻、减轻处罚或不予处罚的情形,处罚就是必然的结果,这时的教育与处罚相结合更多地是体现在对违法行为人作出处罚的决定的过程（程序）中――“当场处罚应当向违法行为人表明执法身份,指明违法事实”（《机关办理行政案件程序规定》第31条）并“将载有当事人的违法行为、行为处罚依据、罚款数额、时间、地点及行政机关名称而且有执法人员签名或者盖章的行政处罚决定书当场交付当事人”（《行政处罚法》第34条）；同时,“机关在作出行政处罚决定前,应当告知违法嫌疑人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知违法嫌疑人依法享有陈述权和申辩权.适用一般程序作出行政处罚决定的,采用书面形式或者笔录形式告知”（《机关办理行政案件程序规定》第143条）并且“机关在作出行政处罚决定前,应当告知违法行为人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并将行政处罚决定书应当在宣告后交付当事人”（《行政处罚法》第40条）.《机关办理行政案件程序规定》和《行政处罚法》的这些规定不仅仅是为了保护当事人的知情权,它实际上也是为了使出入境管理机关的执法过程变成为教育公民知法、守法的行政活动.

2．“教育是目的”的立意不够准确.

一方面,处罚与教育相结合原则作为指导行政处罚的一项基本政策,其目的是既要反对教育万能的观点,又要反对单纯惩罚的观点,从而辨证地解决处罚与教育的关系.因此,处罚与教育相结合原则中的教育应当是一种手段而不是目的.另一方面,根据法律本身具有教育功能的观点,教育应当是法律本身和实施法律的目的,而不单纯是处罚的目的.

3．“处罚是手段,通过处罚达到教育的目”的表述是错误或者是不够准确的

教育本人和他人的目的的实现是要通过处罚的决定和处罚的执行两个过程来共同完成,无论是处罚的决定过程还是处罚的执行过程都始终要贯穿教育手段的运用,这在《机关办理行政案件程序规定》里都已经有了比较具体的规定.因此,“处罚是手段,通过处罚达到教育的目”的表述是错误的,或者说是不够准确的.如果我们把教育目的的实现理解为通过处罚来达到的话,一是会加大出入境管理机关执法的成本,在办案过程中会增加取证的难度,耗费有限的资源；二是会引起违法人员及其亲属的不满,教育的社会效果不明显.违法人员预备期违法成本比较高的情况下,违法人员及其亲属很难去理解“处罚是手段,通过处罚达到教育目的”,因为他们更关心的如何筹措罚款和以后的生活；三是必然导致出入境管理执法人员违背立法意图而滥用自由裁量权,从而疏远了警民关系.出入境法律法规中,罚款上下限之间跨度比较大,但对违法行为的情节的划分又不明显,在这种情况下,如果不以立法（部门立法或者单位内部明细行为）来限制自由裁量权,执法人员极易采取顶格的罚款额来达到“通过处罚达到教育的目的”；四是违背合理行政的精神要求.如果以处罚来达到教育的目的,则即失去了处罚的目的,也失去了教育的目的.而且手段和目的的不符合,一则挫伤了违法人员的感情,二则妨碍了法律规范作用的发挥.

三、基本结论

综合以上评述,对处罚与教育相结合原则的含义理解应是站在违法的事实已经构成违反出入境法律法规的基础上,并理解为“教育是前提,处罚是一般结果,教育是贯穿处罚决定和处罚执行整个过程的手段,通过教育与处罚达到教育本人、其他公民、法人和其他组织自觉守法的目的”.