延伸行政审判职能推进社会管理

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近年来,社会矛盾凸显,行政争议纠纷数量逐渐增多,情况越来越复杂.人民法院在处理这些行政纠纷中,如处理不当,即有可能出现重点项目落地受阻,影响经济增长,导致群众越级闹事,危害社会稳定.这就要求法院行政审判工作必须迅速有效化解行政争议,及时平息公权力与私权利之间、政府与群众之间的“官民矛盾”,主动作为,延伸服务,切实维护社会公平正义.近期,笔者结合近年来我院行政审判工作在积极参与社会管理创新活动中,不断强化能动司法观念的做法,对如何发挥司法审判作用,提供司法延伸服务进行调研和思考,并提出一些有针对性的设想与建议.

一、建立“涉法风险评估机制”,积极参与社会管理建设,靠前服务重点项目落地

(一)具体做法

2008年3月经国家发改委批准,总投资188亿元人民币,生产我国紧缺化工产品的海西建设重大项目——PX项目,落户在漳浦古雷港.该项目规划范围覆盖漳浦县的古雷、杜浔、沙西、霞美四个乡镇的60平方公里土地,第一期将征地5000亩、征海达到2000亩以上,涉及五个行政村上万人口.项目落地之初,我院领导即意识到重大项目的落地必然涉及到一系列的征地、征海、拆迁等问题,涉及的法律法规多、法律问题复杂,如处理不好,可能造成工作被动局面.为服务海西建设大局,避免或减少行政争议,确保PX项目平稳落地,我院充分发挥行政审判的优势作用,做到“一先行五及时”,“一先行”即司法先行,主动融入,主动对接,靠前服务；“五及时”：一是及时制定工作方案.成立工作队,参与前期征地、拆迁等的宣传、引导工作；二是及时收集整理与开发区建设密切相关的法律法规和司法解释.按照执法程序篇、土地征用篇、房屋拆迁篇、海域处理篇、林权处理篇,编辑成《古雷港经济开发区依法实施发展规划相关法律法规摘编》一书,提供给有关领导和行政执法机关,在依法征地、征海、拆迁安置等实际工作中对照使用.三是及时认真地完成县委县政府领导交办的涉及征地、征海、被征地农民养老保险等文件、协议及其它文本的撰写、审核、修订完善工作.四是及时提供法律咨询意见.为项目征地涉及到相关问题的研究论证提供法律咨询意见,对不依法的行政行为及时提出纠正意见.五是建言献策.认真解答有关法律问题.由于把避免或减少行政争议的有关工作做在前头,征地征海历时一年顺利完成,没有一起行政纠纷起诉到法院,取得了较好的政治效果、社会效果和法律效果.

(二)对策建议

司法应当扮演更加积极的角色,更加主动地发现预防行政纠纷.因此,靠前服务重点项目落地,是从源头上预防行政争议的有效途径.在重大重点项目报批时,将“涉法风险评估”纳入项目审批内容.通过建立每一个重大重点项目“行政纠纷预警机制”,未雨绸缪地做好相关应对工作.

二、建立“全程司法建议机制”,积极参与社会矛盾化解,努力协调各方利益平衡

(一)具体做法

近年来,随着改革的日益深化和经济结构利益的不断调整,各类社会矛盾,呈现多元化、复杂化、过激化的特点,由此引发的行政争议与纠纷在内容和形式上与以往相比均发生了较大的变化.特别是涉及群体性行政案件,往往有其历史或政策性原因,原告方所涉及的问题在起诉前大多已经过多级行政部门解决处理,有的还经过多次,往往是在屡次解决未果,矛盾已不可调和,情绪非常对立,才起诉到法院.如果法院“就案办案”势必造成不同程度的不良社会效果.因此,不少的群体性行政案件,单靠法院是处理不了的.2007年以来,我院审结行政诉讼案件91件,协调成功撤诉56件,协调成功率为61.5%,其中,妥善处理群体性行政案件29件,取得较好的社会和政治效果.2007年以来,我院在诉前、诉中、诉后一共向行政机关发出司法建议、告知函、呈阅件等15份.

(二)对策建议

《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第五十九条第一款规定：“等人民法院在判决撤销的同时,可以分别采取以下方式处理：（三）向被告和有关机关提出司法建议”.依上述规定,向被告和有关机关提出司法建议的时间点是在行政诉讼案件审理完结后.当前由于行政争议,特别是群体性行政案件涉及面广、影响大,涉及各方利益难以平衡,处理稍有不慎可能引发更多同类案件,直接并严重影响社会稳定.在单靠法院“孤军作战”很难实现社会效果与法律效果有机统一时,根据行政争议的具体情况,能动地、及时地向党委政府报送呈阅件,向行政机关发出告知函或司法建议,主动寻求党委政府的支持,依靠地方党委政府总览全局、协调各方的政治优势,多措并举,采取措施,积极协调各方利益平衡,是从全局上化解行政争议的有效方法.在处理行政争议及纠纷,遇到审理难度大、涉及各方利益,法院下判难时,应打破常规,不论是诉前、诉中、诉后都可以考虑运用司法建议的这一载体.因此,完善“全程司法建议机制”,很有必要.

三、建立“诉、访协调机制”,积极参与平安综治建设,促进社会管理水平提高

(一)具体做法

我院紧紧围绕“平安福建”、“平安漳浦”建设的总体要求,履行好审判机关工作职责.密切关注社会治安动态,支持有关部门对重点地区和范围的综合治理.如在漳浦县人民政府综合治理佛昙镇海域使用权专项治理活动中,主动参与对海域使用合同的审查与分析,提出明确的分析意见供专项治理活动小组参考,为其在今后妥善解决海域纠纷奠定基础.

在行政诉讼之前,当事人与行政机关的矛盾均具有一定程度的激化,如何使当事人在诉讼中息诉息访,达到案结事了,是行政审判工作创新社会管理的新举措.我院在行政审判中,积极会同有关行政机关认真做好协调工作,促使双方协调和解息诉息访.

(二)对策建议

由于大量行政争议案件都涉及稳定问题,处理不好容易引发新的社会矛盾.应特别注意将每一个行政案件当成综治问题来对待,提高为大局服务的办案理念,提高政治敏感性与敏锐性,把息诉息访定位办案的第一要务,防止矛盾激化.建立“诉、访协调机制”,在行政争议初始状态,与行政互相配合,改变法院“一家办案”为“共同维稳”.

四、建立与行政机关良性互动机制,积极参与法制宣传教育,进一步规范行政行为

(一)具体做法

我院继续坚持和完善行之有效的法制宣传形式,大力开展以案释法、法律咨询、专题讲座等活动,创新法制宣传模式,扩大法制宣传教育效果.2010年4月16日,我院主动为漳浦县林业系统执法人员举办《林业行政执法与申请执行》专题讲座.重点讲解实际工作中与林业行政执法工作密切相关的四个方面的内容：一是如何从立案、取证、审议、听证、决定、送达、办案期限等方面避免执法程序违法；二是如何采集证据及进行事实认定,避免取证不足、事实不清；三是如何理解分析法律效力等级,准确适用法律,确保林业行政处罚案件的合法性；四是如何向法院申请强制执行及注意的事项,执行过程中如何配合法院的工作.2010年3月31日,针对漳浦县工商局近期应诉的行政诉讼以及申请执行的非诉执行案件存在的问题,我院深入浅出地讲解了工商行政执法中应注意的五个问题：一是注意法律效力位阶等级问题.部门规章的效力低于法律、法规,建议在作出行政处罚时,遇到上述规定出现冲突时,注重适用上位法.二是注意总结执法经验教训问题.工商部门可以收集与工商部门有关的执法案例进行学习,特别是从网上或《人民法院报》收集工商行政管理机关败诉的案例进行分析,避免与外地已败诉的相同案例再次发生.三是注意证据采集的问题.在调查取证时,注意尽可能多的调取不同种类的证据,增强证据的证明力.四是注意规范行政执法程序问题.在日常行政执法中,要注意严格执行《福建省行政执法程序规定》及《工商行政管理机关行政处罚程序规定》的行政执法程序规定,避免具体行政行为因程序问题而违法.五是注意推行宽严相济问题.工商行政处罚最终目的是为了规范市场经济秩序,推行宽严相济有助于从法理性教育行政管理相对人,避免行政主体与行政相对人矛盾激化.

(二)对策建议

法院行政审判部门与县政府法制办以及相关职能部门的信息沟通,相互通报重要工作部署,通过座谈等形式及时交流业务问题,统一法律适用标准,共同规范行政应诉行为,倡导行政机关负责人出庭应诉,努力营造推进依法行政的执法环境,是定纷止争的强有力措施.我院通过建立与行政机关良性互动机制,与行政机关良性互动,以规范行政行为,从根源上消除行政争议.

（作者通讯地址：福建省漳浦县人民法院,福建漳浦363200）