现代大学章程的共同特质

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摘 要：本文利用政策内容分析法,根据研制的大学章程编码表,对选取的81部现代大学章程文本进行统计归纳分析.结果显示,现代大学章程的共同特质有：第一,大学章程规定大学的使命是追求公共利益和学术真理；第二,大学章程规定大学权力主体是大学利益相关者；第三,大学治理是大学章程的核心内容；第四,大学章程的主要功能是规制大学权力的运行.

关 键 词：现代大学；大学章程；大学治理；政策内容分析法；共同特质

中图分类号：G647.1文献标识码：A文章编号：1672-0059（2013）05-0027-07

当前,我国各大学正依照《高等教育法》、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》和《高等学校章程制定暂行办法》的要求制定或修订本校章程.但笔者在一次某省教育厅政策法规处组织召开的大学章程制定座谈会上了解到,当前各高校负责制定或修改本校章程的人员对什么是大学章程,其核心要素有哪些,基本功能是什么等基础性问题并没有十分清晰的认知.正如有人指出当前研究者对大学章程的含义理解上存在不足,作用认识上存在偏差.虽然《高等教育法》、《高等学校章程制定暂行办法》对章程的内容有明确规定,但法律的规定并不能替代学理上的探讨.而且,在全球化的今天,作为现代大学制度关键之一的大学章程既要体现“中国特色”,也要遵循“世界通例”.因此,本文拟运用政策内容分析法,对81部现代大学章程文本进行统计归纳分析,探寻现代大学章程的共同特质.

一、样本、变量与指标

“大学章程”是个比较宽泛的概念.“学校章程”作为我国教育法律法规中的一个术语已经存在了近20年了,但对大学章程这一概念的具体内涵至今仍是不够清晰.一个完整意义上的大学章程应该包括charter（特许状）、statue（大学法令）和bylaw（董事会规则）,如《牛津大学章程》,相当于“复合型大学章程”.从大学与政府之间的关系以及大学内部权力配置两个维度,可以把大学章程分为中世纪大学章程、盎格鲁一撒克逊传统大学章程、罗马传统大学章程和社会主义传统大学章程等四种类型.其中中世纪大学章程属于古典大学章程,其他三类大学章程属于现代大学章程.

(一)样本

本研究在选取大学章程文本过程中,遵循公开性和权威性原则,选取了81部章程文本,其中盎格鲁一撒克逊传统大学章程文本29部、罗马传统大学章程文本20部、社会主义传统大学章程文本32部,具体见表1.

(二)变量与指标

根据研究假设,笔者独立编制了编码表.经过多次试测及修正,最后获得的编码表信度系数Kappa值为0.647.编码表的效度主要通过专家评判来保证.根据信度和效度测量结果,最后确定的大学章程编码统计的变量与指标如表2所示.

二、现代大学章程的共同特质

在本文中,盎格鲁一撒克逊传统、罗马传统和社会主义传统三类大学章程中分别有21个、17个和32个文本规定了“学校使命”,所占比例分别为72.4%、85.0%和100.0%,说明现代大学章程都很重视学校使命的陈述.

1.盎格鲁-撒克逊传统大学使命反映出大学从“自治组织”发展成为“公共机构”

盎格鲁-撒克逊传统的大学一般都具有法人地位.总体而言,资产阶级革命以来,盎格鲁一撒克逊传统的大学与政府之间的关系从“自治组织”逐步成为“公共机构”,政府一般通过立法、经费资助等来影响大学事务.学校使命是盎格鲁-撒克逊传统大学章程的重要内容.如《密歇根大学章程》在其序言中指出,学校的职责是提供农业、工业及其他课程的自由性和实践性教育,为学生的学术生涯和职业生涯作准备.《康奈尔大学章程》规定学校的使命是为了推动工业课程的自由和实践教育,学校主要教授与农业、机械相关学科的知识,包括军事战略等.《伦敦大学帝国理工学院条例》规定学校的宗旨是提供最优秀的专业教学和最先进的培训、教育、研究、科学学术、技术和医学,尤其是促进它们在工业领域的应用；其次,促成大学的这些专业与其他机构之间的共同合作、交流.《伯明翰大学章程》规定学校的使命是促进文艺、科学和学术,是一所教学与研究兼顾的大学,目的是促进独创性研究.

2.罗马传统的大学使命体现了大学从政府的附属机构发展成为与政府公务分权的公共组织

18世纪末期以来,罗马传统的大学一般作为政府的附属机构而存在,这些国家或由政府、或由地方政府统辖大学.20世纪60年代以来,大学逐步获得公法人地位,并逐步从作为政府的附属机构状态下剥离出来,在绩效评估的基础上与政府形成一种合作伙伴关系.罗马传统大学章程也很重视学校使命的阐述,大学使命反映出大学与政府之间的公务分权关系.《波鸿-鲁尔大学法》第2条第（2）款指出：波鸿一鲁尔大学的使命以科学及社会需要为基础,学校通过完成使命参与发展文化、社会福利、经济和技术,从而参与构成个人和社会的政治未来；它为维护和平而进行研究和教学,并深知其为保障世界和平应尽的义务；鲁尔大学通过完成这项使命履行其社会职责.日本国立大学的章程大部分篇幅都是学校使命的表述,几乎成了学校使命的宣言书,这一点在《名古屋大学学术宪章》、《大学宪章》、《九州大学宪章》中得到充分的体现.章程反映了国立大学法人化改革后,大学亟须重新定位、达成共识,所欠缺的恰恰是提纲挈领的宗旨陈述.大学使命的陈述有利于对内统一理念、工作重心与行动方向,对外彰显本校特色；有助于推进校长治校,为大学的内部治理和行政执行提供理念依据.即使是私立大学身份的早稻田大学,在其章程第1条也明确规定：本大学致力于学问的独立、真理的追求及学理的应用,在教授、普及高深精专的学术和艺术的同时,培养具备个性、高素质、能成为国家和社会栋梁的优秀人才,并引导他们为文化的创造和发展、为人类的幸福作出应有的贡献.

3.社会主义传统的大学使命反映出大学从革命党的“阶级斗争工具”发展成为执政党的公共机构新中国成立后,我国高等教育“以俄为师”.在第一次全国高等教育会议上通过的《高等学校暂行规程》确立的高等教育方针是：“以理论与实际一致的教育方法,培养具有高级文化水平的,掌握现代科学和技术的成就,全心全意为人民服务的高级的国家建设人才.”社会主义传统的大学在很长一段时间内都被视为阶级斗争的工具,政府严格控制大学,大到学校领导由政府任命、小至课堂教学计划均由政府控制.改革开放后,大学逐渐获得一定的办学自主权,并获得了事业单位法人身份,确立了大学依法自主面向社会办学的改革总方向.从总体来看,社会主义传统的大学已从革命党的阶级斗争工具逐步向执政党公共机构转型.社会主义传统的大学章程有关学校使命的规定反映了这种变化.如《北京师范大学章程》第4条规定：学校全面贯彻国家教育方针,培养高素质、高水平、高层次、创造性的具有国际意识和国际竞争力的科学人员、技术人员、高校教师、管理与经营者、艺术与体育工作者、重点中学教师.《上海交通大学章程》第5条规定学校的使命是：以世界一流大学为目标,以传承文明、探求真理、振兴中华、造福人类为己任.

20世纪60年代以来,西方国家相继进入高等教育大众化阶段,全球范围兴起校园化运动,学生、非教授教学人员、教辅人员等群体的目标之一就是要求分享大学的决策权,各国政府和大学允许他们参与大学治理来满足其诉求.因此,明确师生权利成为大学章程的主要功能之一.另外,西方国家及我国港台地区的大学还先后允许校外人士在大学决策机构中拥有一定比例的席位.在本文中,盎格鲁-撒克逊传统、罗马传统和社会主义传统三类现代大学章程都重视大学利益相关者参与大学治理,分别有93.1%、80.0%和100.0%的文本规定了教授、非教授教学人员和非教学人员参与学校决策和管理的权利；69.0%、50.05%和100.0%的章程文本规定了“政府在大学中的代表”.盎格鲁-撒克逊传统和罗马传统的大学章程还很重视“在校学生参与学校决策和管理的权利”,分别有89.7%和60.0%的章程文本对此作了相应规定.

1.盎格鲁-撒克逊传统大学章程规定大学最高权力机构成员由利益相关者构成

盎格鲁-撒克逊传统大学章程规定大学最高权力机构一般都由校内外利益相关者代表组成,其中校外人员以代表公众利益的名义负责大学的长远规划.二战之前,英国大学校务委员会成员包括地方显贵、市政官员、各种协会和组织的代表,以及校友、教师和学生的代表,二战后治校权有从校外人士向校内学者转移的倾向.非教授教学人员和学生的权力得到彰显,教授的权力有所削减,校外人员和行政官员的地位比以前模糊.非教授教学人员、学生代表被允许参加各种委员会（如评议会、理事会的各种常设委员会）,建立师生联合团体.非教授教学人员在学院层面的影响最大,通常占全体成员的一半左右.美国大学逐渐确立了大学各层次利益相关者“共同治理”（sharedgovernance）制度,肯定和保障教师在大学决策中的权利,确立了大学各层次利益相关者在大学治理中的基本地位.教师参与大学治理的合法性是基于他们的专业知识,行政管理人员参与大学治理的合法性是基于他们的管理能力,董事则是基于他们的宗旨.许多私立和公立大学还吸纳1-2名学生进入董事会.

2.罗马传统大学章程规定利益相关者共同行使大学权力

20世纪60年代以前,罗马传统的大学内部权力基本都是由教授掌握,大学成为教授俱乐部,初级教学人员和学生基本不能参与学校和学院的决策事务.20世纪60年代以来,罗马传统的大学权力一个突出变化就是大学权力由大学利益相关者共同行使.在法国、德国等罗马传统国家的学生运动中,“参与大学管理”是主要的诉求之一.法国在1968年颁布的《高等教育方向指导法》中确立了“参与”为大学办学的三大原则之一,规定作为大学决策机构的大学校务委员会由学生、教师、科研人员、行政技术人员、服务人员及校外知名人士代表构成.在德国,19世纪中叶后,由于学科的分化,讲座教授垄断性权力开始面临合法性危机,非讲座教授人员和学生开始争取参与大学管理的权力.德国大学在20世纪60年代的运动中,采用了学生代表、初级教学人员和高级教学人员的“三三制”原则.1998年《高等教育总法》修改后,大学设立理事会（董事会）,理事会成员首次引进校外人士.在日本,50-60年代的学潮也要求扩大大学权力的行使主体范围,一些大学采取了让学生参与学校或学部重大事项的决定过程、参加校长与学部长的选举、参与学生宿舍管理、参与教师人事及教学管理等.㈣日本国立大学法人化改革后,学校层面的审

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3.社会主义传统大学章程在形式上规定了全员参与

1950年,我国颁布的《高等学校暂行规程》规定学校设校务委员会,由校长、副校长、教务长、副教务长、总务长、图书馆长、各院系主任（院长）、工会代表4-6人、学生代表2人组成,校长为当然主席.1961年颁布的《高教六十条》规定学校设党委会、校长和校务委员会,其中校务委员会由校长、副校长、党委书记、教务长、总务长、系主任、若干教授和其他必要人员组成,其中党外人士不少于1/3,人选由校长商同党委会提出名单,报教育部批准任命.1985年后,中国大学随着办学自主权的逐步扩大,大学内部权力结构最终在1998年颁布的《高等教育法》中固定下来.《高等教育法》规定大学层面设立党委会、校长、学术委员会和教代会,教师有参与学校决策和管理的权力.社会主义传统大学章程虽然反映了教职工参与学校决策和管理的权利,但大多数仅仅限于教职工代表大会这种形式,而且语焉不详,具体如何参与决策和管理不得而知.如《中国政法大学章程》第25条规定：教职工代表大会是全体教职员工在党委领导下行使权利,参与学校管理和监督的重要形式.教职工参与学校决策和管理的权力很大程度上只具有形式意义.《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出,中国大学要适应中国国情和时代要求、建设自主管理、监督、社会参与的现代学校制度,探索建立高等学校理事会或董事会,健全社会支持和监督学校发展的长效机制.可以预见,随着我国大学逐步落实法人地位,各方利益相关者参与学校治理的权利将得到重视.（三）大学治理是大学章程的核心内容

大学章程是大学实现有效治理的载体,而实现大学有效治理也是制定大学章程的应然追求.发挥大学章程的治理功能是大学章程建设的核心,准确把握章程的治理要素是发挥其治理功能的关键,各国的治理要素存在一定的差异,也存在一定的共性.大学章程通过规定大学治理结构和治理过程,为大学实现有效治理提供制度性保障.盎格鲁一撒克逊传统、罗马传统和社会主义传统三类大学章程都重视“学校层面的决策机构”,分别有82.8%、75.0%和100.0%的章程文本规定了学校行政决策机构和学术决策机构；分别有86.2%、75.0%和88.9%的章程文本规定了校长、副校长、大学行政政策制定委员会和学术政策执行委员会；分别有79.35%、70.0%和93.7%的章程文本规定了财务审计机构、学术质量保障监督机构和权力监督机构.

1.盎格鲁-撒克逊传统大学章程注重权力在横向和纵向上的均衡

盎格鲁-撒克逊传统的大学近代以来就获得法人资格,大学的一切权力在法理上属于大学法人所有.英国大学内部权力配置受欧洲大陆大学的教授行会与院校董事会、行政管理人员的影响比较大.20世纪60年代后,英国政府通过立法、财政资助等手段加强对大学的控制,但大学内部权力结构变化不大,学院仍然是直接与基础工作有关的主要决策者.在美国,大学层面表现出董事、行政人员和教授之间权力复杂交织在一起的特点.董事会享有大学法人的一切权力,在形式上处于权力的制高点,但董事会把许多权力委托给校长行使,只保留其余权力和最终的法律控制权.董事会负责聘任和解聘校长,校长对董事会负责,“校长除了董事会授予他的权力之外没有任何其他权力”.大学层面设立学术评议会,作为学者们的代表机构,负责学术事务.学院设教授会和院长,院长是行政官员,拥有独立于教授会的权力.系设系主任,系主任既要向院长和校长负责,同时也对系里的教师负责.系负责教学人员的雇佣、晋升和解雇等基本人事工作,特别是在初级教学人员的任命上起主要作用.大学权力在学校与基层学术组织之间的分配日趋合理,出现了某种程度上的均衡.盎格鲁-撒克逊传统大学章程反映了大学权力分权制衡的特点.如《耶鲁大学章程》规定董事会设立重大事务委员会作为执行机关,享有除学位授予、学校章程修改、终身教授任命之外的董事会所有权力；同时,还设有教育政策委员会作为学术决策机构.盎格鲁一撒克逊传统大学章程一般都非常详细地规定了校长、副校长的具体职责.

2.罗马传统大学章程注重基层学术组织与大学分权

20世纪60年代以前,罗马传统的大学内部权力主要集中在基层学术组织,大学层面的权力很小,甚至成为一个“空架子”.20世纪60年代以来,罗马传统大学普遍获得公法人地位,为了提高治理有效性,开始削弱基层学术组织的权力,加强大学层面的权力.在法国,1968年《高等教育方向指导法》颁布后,大学理事会负责批准基层学术组织的大部分决策,以及大学的总体政策.同时大学实行校长负责制,校长作为理事会（校务委员会）主席,全面领导学校工作.在德国,随着《高等教育总法》的颁布,讲座不再独立于系或大学当局接受政府的资源分配,基层学术组织（系）在人员、资金和设备的分配方面享有更大的权力；同时设立专职校长,负责处理大学的学术、行政和经费等事务.特别是1998年《高等教育总法》修正后,系主任和校长的权力得到进一步的加强.在日本,国立大学法人化改革后,大学内部强化了大学层面的权力,削弱了学部教授会的权力,“把教授的声音减少到最小的程度,而把校长和行政官员的声音放大到了最大程度”,但他们在改革中强化校级管理能力的强度仍然是“在学术自由和大学自治的界限之内”.

罗马传统大学章程一般规定学校层面的决策机构是单一的,如柏林洪堡大学的学术评议会、巴黎第一大学的校务委员会、台湾地区的大学校务会议.《巴黎第一大学章程》详细规定了校长的产生方式和职权,台湾《交通大学组织规程》也规定了校长、副校长以及他们领导下的各种委员会的职责.罗马传统大学章程一般规定了大学权力的监督机构,如柏林洪堡大学法人董事会可以要求校管理层和大学各自治委员会向其做报告并可向负责高校管理的柏林政府部门、柏林市政府以及市议会提交建议或请求其对特定事项进行检查鉴定.巴黎第一大学的大学学习生活委员会兼具监督功能,台湾地区的大学校务委员会也兼具监督功能,设立经费稽核委员会和校、院、系等教师评审委员会.

3.社会主义传统大学章程注重学校层面的权力制衡

社会主义传统的大学权力主要集中在学校层面,大学章程也主要规定学校层面的权力结构.根据《高等教育法》的规定,党委会统一领导学校工作,支持校长独立负责地行使职权；校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作；学术委员会审议学科、专业的设置,教学、科学研究计划方案,评定教学、科学成果等有关学术事项；教代会依法保障教职工参与管理和监督,维护教职工合法权益.近几年,我国大学制定出来的大学章程都反映了《高等教育法》的相关规定.如《北京师范大学章程》第22条规定校长是学校行政主要负责人,第23条还规定了校长行使职权、履行职责,实行校长统一领导、副校长分工负责；同时,还规定了中国基层纪律检查委员会作为学校的党内监督机构；学术委员会负责审议学科、专业的设置及教学、科学研究计划方案,评定教学、科学研究成果,审议教师职务资格,等等.

(四)大学章程的主要功能是规制大学权力运行

大学权力是由利益相关者为达成大学使命、构建大学内外部法律关系、保证大学正常运行依法共同享有的各种权力的综合体.现代大学权力主要有两个来源：一部分来自政府授权（国家行政权）,一部分来自科层组织自身（自治行政权）.大学之所以需要章程,就是为了保证大学权力更好地服务于实现公共利益和追求真理.大学章程与大学权力是互为表里的关系,如果说大学章程是形式,那么大学权力就是内容；如果说大学章程是末,大学权力则是本.大学章程是大学权力规范运行的制度保障.大学章程在大学运行过程中的价值体现为权力关系的梳理与规范,即分配权力与平衡权力.本文81部现代大学章程文本的统计归纳显示,固然大学章程涉及大学成员的权利等其他事项,但大学章程的主要功能是规范大学最高权力机构运行和章程本身的制定与修改程序.1.大学章程规定大学最高权力机构的运行程序

盎格鲁-撒克逊传统和罗马传统的大学章程非常重视规定大学最高权力机构的运行程序,从而保证最高权力机构规范运行.本文选取的两类章程文本,29个盎格鲁一撒克逊传统章程文本中有28个规定了大学最高权力机构的“决策规划程序”、“听证、咨询与协商程序”和“审议与审批、公布与备案程序”,占样本数的96.6%；20个罗马传统章程文本中有14个规定了大学最高权力机构的运行程序,占样本数的70.0%,其中有11个规定了“决策规划程序”、“听证、咨询与协商程序”和“审议与审批、公布与备案程序”,占样本数的55.0%.如《康奈尔大学章程》第二章第7条规定了董事会例会次数、时间和地点的确定方式,《牛津大学章程》第6、7条规定了教职员工大会的程序,《澳大利亚国立大学1991年法案》、《香港城市大学条例》、《香港大学条例》、《柏林洪堡大学章程》、《波鸿一鲁尔大学校法》等均有相应的规定.

2.大学章程规定章程本身的制定、修改程序

在本文中,盎格鲁-撒克逊传统、罗马传统和社会主义传统三类大学章程分别有28个、13个和26个文本规定了章程本身的“修改程序”,所占比例分别为96.6%、65.0%和81.3%；分别有29个、14个和32个文本规定了“章程制定、修改主体”,所占比例分别为100.0%、70.0%和100.0%.盎格鲁-撒克逊传统和罗马传统大学章程一般规定了章程的修改主体是最高权力机构——董事会或理事会,但台湾地区的大学组织规程的修改主体包括校务会议和教育部.社会主义传统大学章程修改主体尚不规范.如北京师范大学章程的修改主体为党委全委会,上海交通大学章程修改主体为学校党委常委会和学校教职工代表大会,中国政法大学章程的修改主体为校长和教职工代表大会.盎格鲁一撒克逊传统和罗马传统大学章程修改程序非常严谨.如《耶鲁大学章程》第61条规定：本章程可在董事会的任何常规或特别会议上以董事会出席人员的2/3以上多数通过修改、补充或更换；所有修改、补充、完善或更换建议,必须在董事会召开前以书面形式正式提交给各董事会成员,或者将修改动议在会议召开前至少30天以电子邮件方式发送给董事会各位成员.台湾交通大学组织规程的修改程序为由本大学法规委员会及校务会议审议通过,报请教育部核定后实施.我国大学章程由于处于建设时期,文本不够成熟,修改程序规定得不够规范.例如,北京师范大学章程的修改程序为由党委全委会讨论决定；上海交通大学章程修改需经

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三、结论

大学章程以不同形式体现大学理念,是“文字上的大学”,反映的是大学的制度性要求,而大学理念是“看不见的大学”,体现的是大学的精神追求,大学章程建设中必须在完善制度构建的同时重视贯彻和落实大学理念.现代大学既是学术组织,也是公共机构,大学章程通常规定大学的使命是追求公共利益和学术真理.现代大学是一种典型的利益相关者组织,大学章程通常规定大学各利益相关者共同分享其决策权,满足他们的诉求.大学章程是大学实现有效治理的载体,治理要素是大学章程的核心内容,章程通过规定大学治理结构和治理过程,为大学实现有效治理提供制度性保障.大学之所以需要章程,就是为了保证大学权力更好地服务于实现公共利益和追求真理,因此,大学章程的主要功能就是规制大学权力的运行.当然,各国的政治经济体制有所区别,法治文化差异也很大,本文运用政策内容分析法统计归纳出来的现代大学章程共同特征只是文本形式上的共同特征,至于大学权力的实际运行状况需要另行考证.大学章程作为现代大学制度建设的关键组成部分,探寻其带有普适性的特征还是具有重要价值的,因为“不知其表,焉知其实”.