通过问责促进大学章程的制定实施

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【摘 要】大学章程明述大学的使命和目标,界定大学各利益相关者的权利、责任和义务,有特定的内容和制定程序,对大学具有特殊重要性.大学章程能够为考察其本身的实施情况提供问责的落脚点,也为高校问责提供一定程度的依据.近年来,我国关于建立教育问责制度的相关政策法规规定越来越明确具体,其中关于“高校问责”的内容正是大学章程应予规定的重要范畴,这就为对大学章程的制定实施进行问责提供了政策可行性.目前,中国大学章程的制定、实施还存在许多亟待解决的问题,高校问责的相关理论能在一定程度上这一难题.应构建对大学章程制定实施情况进行问责的问责机制,其构成要素包括权责体系、问责内容、问责主体、问责对象、问责程序、问责后果等.

【关 键 词】大学章程；问责；问责机制

加快大学章程制定并有效地组织实施,是目前高等教育领域亟待解决的重点和难题问题之一.大学章程的基本规定性表明,大学章程可以作为问责的对象,其制定实施情况可以作为问责内容,大学章程也可以作为一定层面的问责依据.同时,问责制能够通过有效的运行机制来促进大学章程的制定实施.因此,应当构建科学合理的问责制度,使高校问责与大学章程制定实施高度契合,形成良性互动,从而加快大学章程的制定,并保证大学章程的有效实施.

一、大学章程的可问责性

大学章程是高等学校为实施自主管理、学术自由,保障校园秩序的良性运行,以国家法律、法规作为依据,针对学校的重大、根本事项制定的规范性文件,是现代大学设立的制度性根基.大学章程有明确的内容规定,必须明述大学使命及其具体的办学目标,并与大学的特色、定位密切相连,就决策机构、行政机构、学术机构等方面划定大学的内部治理结构,包括机构间的运作程序,各机构及重要岗位的职责、义务等.

有权利制定法人组织章程的是其投资者、发起人或举办者.大学章程制定的主体是其设立者.虽然我国相关法律规定大学的举办者可以是依法举办大学的政府、组织和个人,包括各级人民政府、具有法人资格的企业、事业组织、社会团体及其他组织和公民个人.但由于我国现有高校主要是政府主办的公立高校,因此政府作为其举办者,具有制定高校章程的重要权利.当前我国公立大学章程的产生程序是：政府委托高校先自行制定审议,然后报主管教育行政部门核准.其制定主体实质上仍是公立高校的举办者——政府.至于民办高校则在创建之初先要提交由其设立者制定的章程,基本符合先有章程,后建学校的法律规定.

在国家法制体系中,大学章程处于高校内外衔接、承上启下的枢纽地位,具有重要的法律效力.现代大学章程一般是由大学的权力机构（一般是大学的董事会）根据大学设立的特许状及国家或地方政府教育法律法规而制定的.大学章程作为高等学校行政权力行使的产物,是隶属于国家法律、法规的“下位法”；同时,在高等学校内部,章程就是大学的“法律”,且被誉为大学的“根本法”——“宪法”,是大学的最高行动纲领与基本行为依据,也是高校内部制定校规的基本依据.大学章程作为现代大学制度的载体,其效力主要体现在两个方面：通过对高校举办者、投资者、管理者——政府的权力、义务的确定,对政府具有约束力；通过对办学者——高校的权力、义务的确定,对高校内部机构和成员具有约束力.

总之,大学章程明述大学的使命和目标,界定大学各利益相关者的权利、责任和义务,有特定的内容和制定程序,对大学具有特殊重要性.大学章程能够为考察其本身的实施情况提供问责的落脚点,也为高校问责提供一定程度的依据.

二、大学章程问责的政策可行性

1985年,颁布《关于教育改革体制的决定》,拉开了高等教育体制改革新的一幕.1986年,国务院颁布了《高等教育管理职责暂行规定》和《普通高等学校设置暂行条例》,就各部门、地方政府、高等学校的管理权限和责任作了比较明确的规定.随后,《关于加快改革和积极发展普通高等教育意见的通知》（1993年）、《中国教育改革和发展纲要》（1993年）、《国家教委关于转变职能加强宏观管理,扩大直属高校办学自主权的若干意见》（1997年）等政策法规相继出台,明确了高校的权利和义务及其责任,并提出了高校要向法人实体转变的要求.《国家教委关于加快改革和积极发展高等教育的意见》（1992年）、《中国教育改革和发展纲要》（1993年）、《中华人民共和国教育法》（1995年）、《关于进一步做好普通高等学校本科教学工作评价的若干意见》（1998年）、《高等教育法》（1998年）、《面向21世纪教育振兴行动计划》（1998年）等政策法规指出,我国实行教育督导制度和学校及其他教育机构的教育评估制度,高等学校的办学水平、教育质量,接受教育行政部门的监督和由其组织的评估；同时,要进一步发挥非政府行业协会组织和社会中介机构的作用,等逐步形成对学校办学行为和教育质量的社会监督机制以及评价体系,完善高等学校自我约束、自我管理机制.

在2003年-2008年的第一轮高校本科教学评估过程中,教育部、财政部联合颁发《教育部财政部关于批准高等学校本科教学工作分类评估方案项目和全国高校教学基本状态数据库系统项目建设的通知》（2007年）,初步提出高校应提供教学基本状态数据.2010年5月,《高等学校信息公开办法》颁布实施,进一步明确指出高校应公开的各种数据,其中,章程是应予公开的基本内容之一.2010年,《国家教育中长期改革和发展规划纲要（2010-2020）》指出：“建立高等学校质量年度报告发布制度”；“建立和完善国家教育基本标准.成立国家教育质量监测、评估机构,定期发布监测评估报告.加强教育监督检查,完善教育问责机制”；“完善教育信息公开制度,保障公众对教育的知情权、参与权和监督权”；“严格落实问责制.主动接受和积极配合各级人大及其常委会对教育法律法规执行情况的监督检查以及司法机关的司法监督.建立健全层级监督机制.加强监察、审计等专门监督.强化社会监督”；“完善校务公开制度”；“把推进教育事业改革发展作为各级党委、政府政绩考核的重要内容,建立相应的考核机制和问责制度”.可见,中国虽然尚未建立明确的高校问责制,但自20世纪80年代中期以来,关于建立教育问责制度的相关政策法规规定越来越明确具体.而且,很多政策法规指出的关于“高校问责”的内容正是大学章程应予规定的重要范畴.这就为对大学章程的制定实施进行问责提供了政策可行性.

三、大学章程问责机制的构建

问责制有其自身的要素结构和运行逻辑.问责制的构成要素可归纳为：权责体系（为什么问）、问责内容（问什么）、问责主体（谁来问）、问责对象（向谁问）、问责程序（如何问）、问责后果（怎么办）.各要素及其间的逻辑机理是：在一定的权利、责任和义务体系中,通过一定的问责程序,问责体系中的各问责主体与问责对象就一定的问责内容进行互动,问责主体的利益需求不断得到满足,而问责对象则在一定问责后果的激励与约束下不断改进.

大学章程对于大学具有特殊重要性,但中国大部分大学至今还没有制定实施章程.从法律程序上来讲,这属于“先有大学,后有章程”的特例.而且,大学章程制定后的实施情况也备受质疑.正在兴起并逐步得到深入研究的高校问责能在一定程度上如何落实大学章程的难题.构建对于大学章程制定实施情况的问责机制应从问责制的要素上具体分析,即界定权责体系、问责内容、问责主体、问责对象、问责程序、问责后果等.

1.权责体系

对大学章程制定实施情况的问责应分清两类权责关系：一是大学章程制定、执行、监督方面的权责关系；二是大学章程所界定的高校与外部及高校内部各种权责关系.具体而言,就是分清作为大学章程制定主体的大学设立者,作为大学章程执行主体的高校,对大学章程进行监督的高校各利益相关者的权利与责任,以及章程所界定的高校内部的领导与管理者、教师、学生的权利与责任.

2.问责内容

对大学章程问责的内容主要包括两方面：一是有没有章程；二是是否照章办学.

《教育法》和《高等教育法》都明确指出,学校及其他教育机构,必须具有组织机构和章程,并按照章程自主管理.《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》也明确指出要“加强章程建设.各类高校应依法制定章程,依照章程规定管理学校”.但依据现实国情及“法律不溯及既往”的原则,在《教育法》和《高等教育法》颁布前已经存在的学校,按照相关政策法规规定,“逐步制定和完善学校的章程,报主管教育行政部门核准”；而在《教育法》和《高等教育法》颁布后新设立学校必须先有章程后有学校.因此,高校有没有章程理应成为相关问责的首要内容.

《教育法》第28条规定,学校及其他教育机构行使的权利之一就是按照章程自主管理；《高等教育法》第28条列出高等学校章程应当规定的事项包括：学校名称、校址；办学宗旨；办学规模；学科门类的设置；教育形式；内部管理体制；经费来源、财产和财务制度；举办者与学校之间的权利、义务；章程修改程序；其他必须由章程规定的事项.依法可见,章程是学校自主管理的基本依据之一,也能够成为学校自主管理的依据.因此,高校是否按照章程自主管理、自主办学,同样是问责的重要内容.

3.问责主体

对于高校有没有章程而言,问责主体主要是高校管理部门,其可以对高校章程进行备案或检查；其次是对此有所关注的各界人士.对于高校是否照章管理、照章办学而言,问责主体的范围相对更加广泛,高校管理部门可以通过检查等方式来进行问责,但最清楚高校是否照章管理、照章办学的是高校内部的管理者、教职员工及学生；此外,广大公众也可以作为问责主体对此进行监督质询.

4.问责对象

不论是新设立高校在立校前制定章程,还是已有高校依据相关法律法规补充制定章程,其章程制定主体即是相对于高校有没有章程而言&#

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5.问责程序

问责程序是指问责如何组织实施.主要包括问责启动、信息整理与呈现、介入与反馈、救济与改进等环节.对大学章程制定实施情况的问责应坚持定期与随机相结合.

问责启动.第一,政府制订专门的政策法规,对高校制定实施章程的相关事项予以规范,并依法成立有关大学章程制定实施的指导、核准和监督机构,设置公众参与的渠道和具体措施.由大学章程制定实施的指导、核准、监督机构和广大公众合作互动,定期与随机启动对高校章程制定与实施情况的问责.

信息整理与呈现.高校在常设的专门问责回应机构中,应将章程的制定实施情况作为重要的工作内容之一,对相关信息进行收集和整理、报送、公布；接受利益相关者的监督,就利益相关者提出的有关大学章程制定实施情况的信息要求和质疑进行解释和辩护.如向相关管理部门提交章程和相关报告,在学校网站上发布章程并及时公布其实施情况,积极接待管理部门和社会公众进校考察章程的制定实施情况等.

介入与反馈.高校管理部门应起到主要的指导、核准、监督检查作用,同时应组织好高校利益相关者的有序参与.如高校利益相关者参与监督质询、政策制定,直接作为检查员,反馈意见等都是可取之举.高校管理部门及广大利益相关者应将各类信息予以公示并听取意见、接受监督,严格按照程序执行.

救济与改进.高校与管理部门及其他利益相关者互动,目的是满足利益相关者对高校章程制定实施情况的问责需求并促进高校自身在这方面的改进.在利益相关者对高校提供的有关章程制定实施情况的问责信息提出质疑或利用一定的方式对高校进行奖惩时,高校可以进行解释和辩护,同时应当进行整改.

6.问责后果

问责后果的处理一般可分为惩罚机制与奖励机制两类.惩罚能给高校形成直接或间接的压力.奖励机制可能是某种资源的给予,或者合作互助,能对高校产生激励效果.问责后果处理应同时包括惩罚和奖励两方面的内容.如高校管理部门设立专门针对大学章程制定实施情况的奖励和惩罚措施,社会舆论发挥宣传、引导、监督作用,各利益相关者依据章程规定进行维权,高校依据章程设定责任岗位制度并据此赏罚分明等.