当前我国学前教育公平问题与出路

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摘 要：目前我国学前教育的发展存在诸多问题,入学机会存在差异,国家财政投入不足、不均,师资力量参差不齐,教育质量存在明显差异等,这些问题影响了学前教育公平的实现,给社会公平造成了损害.学前教育的健康发展,需要政府有所作为,笔者将从学前教育的公平体现方面入手,探讨现存问题、原因与出路.

关 键 词：学前教育；教育公平；教育质量；出路

一、问题提出背景

(一)学前教育公平问题的重要性：

前教育部部长周济在《世纪之初我国教育的改革与发展》中指出："教育公平,是社会公平的起点和核心环节,没有教育机会的均等,就谈不上社会公平."2012年底党的十八大报告指出要"大力促进教育公平,合理配置教育资源."教育公平是全人类的共同追求,已成为世界教育改革与发展的主要趋势之一.学前教育,作为教育的起始阶段,是构建终身教育体系的基础.美国"高瞻-佩里"幼儿教育项目对美国贫困黑人进行了长期跟踪,调查发现优质的学前教育对贫困儿童早期的认知以及后来的发展具有关键作用,对其成年后的学业、就业、收入、健康、家庭生活等具有显著的正面效应.由此看出,让公民接受公平、优质的学前教育无论是对国家、社会还是对个人都具有极为重要意义.

(二)学前教育公平的含义：

要谈学前教育公平,先要理解教育公平,教育公平包括教育权利平等与教育机会均等这两个基本方面.在我国当前现实中权利的平等不是主要问题,我国教育公平的问题主要体现在教育机会的均等上.美国教育学者柯尔曼（J.Coleman）提出：教育机会均等可分为以下几个层面：一是均等地接受教育机会.即不同阶段的入学机会对于求学者来说是均等的.二是均等地教育资源分配.包括教育经费的投入、校舍的条件、教学设备的提供、教师的素质等.三是均等的教育过程.包括共同的课程内容、学生参与教育过程的机会、教师对学生的期望等.四是均等的教育结果和成就.包括学业成绩、能达到的教育程度等.

学前教育公平是教育公平的组成部分,是教育公平的基础.学前教育公平是社会公平价值在学前教育领域的延伸,全体学前儿童在学前教育这一阶段可以自由、平等地选择和分享公共教育资源.但随着中国经济体制改革的逐步深入,社会分化越来越严重,且阶层与阶层之间的距离与鸿沟越来越大.社会不公平现象越来越突出,其中学前教育不公平现象日益突出.既有不同地区、城镇乡村幼儿在接受学前教育时所表现出的起点的不公平,也有同一地区内部表现在不同阶层、家庭背景上的过程不公平与结果不公平.

二、当前我国学前教育不公平的现状

(一)入学机会存在差异

在我国的社会转型期,由于历史和现实等多方面原因,经济发展中存在着较大不平衡,加剧了阶层分化、贫富差异,产生了相当数量的社会弱势群体,弱势群体的教育公平并不能得到很好的保障.我国教育中的弱势群体,通常是指处于家庭经济不利地位的贫困家庭学生、身体或智力不利的肢体障碍学生和智力障碍学生,处于与主流文化相对不利地位的少数民族学生,与我国特有的户籍制度相关联的流动人口子女,以及所谓的以违法犯罪学生为代表的反社会学生等.弱势群体所受的教育是不完整、有欠缺的、或是不达教学质量标准的.比如,国家公务员、公司白领等收入较高的群体有能力进行更多的幼儿教育投资,可以凭借经济实力选择优质的幼儿园.而下岗工人、民工、农民等低收入人群既没有特权,又没有经济实力,只能选择收费较低、教育质量相对较差的幼儿园,有的甚至放弃子女接受学前教育的机会.

(二)国家财政投入不足、不均

建国以后至今,国家教育投入趋势的重点是高等教育或中等教育、初等教育（义务教育阶段）,对学前教育投入严重不足.我国的幼教经费一直只占整个教育经费支出的1.3%左右.发达国家学前教育经费一般占总教育经费支出的3%以上,法国和丹麦分别占到11.1%和10.6%.本就僧多粥少,有限的财政经费又投向少数示范园、优质园,以致那些农村幼儿园和众多私立幼儿园只能得到很少甚至根本得不到财政支持.没有足够的财力,农村地区、贫困地区学前教育的发展步履维艰.

(三)师资力量参差不齐

拥有较高能力素质的幼儿教师队伍,是学前教育高质量的前提保障.我国《教师法》明确规定："取得幼儿园教师资格应该具备幼儿师范学校毕业及其以上学历."但是由于师资短缺,很多幼儿园聘用资质不合格的幼儿教师,并且城乡之间、地区之间师资力量存在较大差距.有资料显示,在一些农村地区,幼儿教师整体素质偏低,幼儿教师培训、学习进修的条件也参差不齐,严重影响了农村地区的学前教育质量.近年来常有无资质或质素差的幼教虐童事件见诸媒体,从另一方面揭示了幼教素质偏低的现象.在西部或农村地区,幼儿师资严重不足,由于工资待遇、发展机会等原因,优秀教师更倾向于选择东部城市,合格的幼儿教师在地区分布上极不平衡.

(四)教学质量存在明显差异

学前教育教学质量在城乡、地区之间存在很大差距.相对而言,城市学前教育质量较高,农村学前教育质量较低.在农村和西部较落后的地区,幼儿教育质量存在严重问题,不但没有先进的教育理念,而且在教育方法和资源方面也不可与较发达地区相提并论.而在城市和东部较发达地区,教育信息畅通,理念先进,拥有良好的硬件设施和软件设施,学前教育质量相对较高.

三、学前教育发展不公平的原因分析

学前教育中的不公平远非一种独立现象,而是一种伴生现象,它是社会不公平的直接后果.学前教育中的诸多不公平一方面来源于自然的差异,却更是源于社会发展的差异,尤其是制度安排、资源配置与政策偏向的差异.

(一)政策设计中的城市偏向.

自建国以来,我国采用"原始积累"方法,通过掠夺乡村剩余来补助城市的发展.反映在教育中,就是通过普遍征收教育费附加,将从乡村获得的财富集中投放到城市教育发展中,而乡村则实行"人民教育人民办",通过集体集资的方式募集教育经费.我国当下学前教育发展中普遍存在的城乡之间的各种不公平就是这一政策的直接后果.政策设计中的不均衡使得东西部、城乡之间在自然条件、经济发展上的不均衡进一步转化成社会资源上的不均衡.（二）"效率优先,兼顾公平"的社会选择.

改革开放初期,我国主张的是"发展才是硬道理""允许一部分人先富起来",90年代后期又提出了"效率优先,兼顾公平"的原则.由于这一原则,地方政府可以将有限的教育经费投入到公办优质幼儿园中,因这样可以迅速提升窗口形象,提高政绩；一些财政比较困难的地方政府才会选择将公办幼儿园整体卖掉,用这笔经费来发展地方的基础性设施,补充义务教育的财力不足.在以上各级政府的所作所为中,"效率优先,兼顾公平"已经演变成为"效率优先,不顾公平".这些行动方案所造成的不公平后果都是由弱势阶层来承担的,他们成为了社会进步的理所当然的牺牲品,政策的导向使他们原本就危弱的受教育状态加入了更多不确定性.

(三)低重心、分权制的学前教育投资体制.

我国现行的学前教育公共投资体制属于低重心的分权型体制,即国家把学前教育公共投资的责任几乎完全推给了地方,由地方政府根据自己的财政状况来决定对学前教育的投入.这致使学前教育阶段公共投资的责任被层层下放给县、乡、村等基层地方政府,省和的财政支持非常稀少.学前教育公共投资格局财政分割的纵向性太强,缺少横向的互补与转移支付,最终使得各地经济发展的不平衡直接演变为学前教育发展上的不平衡.这种不平衡不仅存在于东西部、城乡之间,也存在于同一省份的不同县市之间.政府的"放权"在现实操作中成了某种意义上的"失责",尤其在作为公益事业的学前教育上,缺失责任更是明显.

另外,长期以来,我国对幼儿教师的地位、待遇等都没有一个明确的规定.他们待遇低下,有人甚至认为这只是"看孩子"的职业,以致很少有人愿意从事幼儿教育.师资力量的缺乏,再加上幼儿教师资格审查和师资管理的不完善,致使一些幼儿园聘用非专业人员来担任幼儿教师,降低了幼儿教师队伍的整体素质.同时东西部经济发展水平、社会生活条件等相差较大,使得高素质的幼教师资流向东部发达城市,中西部师资力量变得紧张.

四、对策与出路

在已经将教育公平作为最重要的社会公平的当下社会,政府的决策、导向由此更具示范意义和矫正作用.笔者在此对政府可以作为的方面做些简述.

(一)建构横纵联通的幼教管理体系、财政投资体系.

当下我国学前教育管理体系和财政投资体系都处于非常脆弱的纵向分割状态,贫富不均、地区分化比较明显.、地方相弈下的分权制行政体制使"事权与财权"的关系更加紧密,名义上各地教育部门归属教育部管辖,但实际上这种纵向联系是非常脆弱的.横向幼教经费的缺失使得和地方之间的关系显得极其勉强.如果将发展学前教育的责任完全放给地方政府,不公平的现状只会越拉越大,最终危及和谐社会的社会基础.考虑到当下国家的财力,纵横联通的财政投资体系是可以逐步建立起来的,可以选择一些经济非常困难的地区做试点,从保底做起；对于经济不平衡但整体较发达的省份,则可以在政策导向上鼓励省内县市之间的横向联通,通过省内转移支付制度来缩小省内城乡之间和园际之间的差距.

(二)区分教育效率与经济效率.

"效率优先、兼顾公平"是特定条件下的选择,从快速提高国家的综合竞争力来看,有其积极的意义.但遗憾的是,许多地方政府将"效率优先、兼顾公平"转化成了"效率优先、不顾公平",崇尚经济至上主义.实际上,"教育效率"根本不同于"经济效率",前者是指教育对于个人发展和国家发展的贡献率,以人才素质这一质的指标来衡量,而后者则以经济效益这个量的指标来评价,两者遵循着不同的逻辑.因此,"效率优先、兼顾公平"这一原则不能直接延伸到教育领域.在教育政策的价值选择上,我们由此应该兼顾公平与效率,遵循平等、差异、补偿的原则,努力推进地区与地区之间的公平与共享.

(三)明确政府的责任区域.

政府要关注底线的、底层的公平,不能因为政府行为而加剧市场的结构性失衡与短缺.政府责任的缺位导致学前教育的不均衡发展,将对通过教育实现部分社会公平的目标造成损害,长远来看对全体公民整体受教育阶段的公平正义也有极大影响.

另外,学前教育中的诸多不公平首先关系到幼儿教育从业人员,从事幼儿教育的人具有不同专业分工,但拥有共同的职业追求,希望幼儿教育成为受人尊重

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作者简介：尤倩,女,1989.5,河南洛阳人,浙江财经大学,教育经济与管理专业硕士研究生,教育财政研究方向.