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摘 要：机关流动人口服务管理作为社会管理的重要组成部分,对社会的和谐与稳定具有重要意义.本文通过运用知识社会学的视角,对改革开放以来流动人口管理工作的成果进行分析,认为理论分析框架与时代国情的结合、多主体参与式服务管理探索、流动人口信息管理平台建设等三个方面将是其未来演化的方向.
关 键 词：机关；流动人口服务管理,知识社会学
中图分类号：DF34文献标识码：A文章编号：1673-2596（2013）11-0093-03
流动人口服务管理是社会管理的重要组成部分,也是机关的基础业务之一.改革开放以来,随着城市化进程的加快,流动人口的规模和特点不断变化,各级机关和相关学者积极探索新的服务管理方式,取得了大量理论和实践成果.知识社会学是一门研究知识的产生、运用、构成、分类及其发展规律等内容的社会学分支学科,本文尝试基于知识社会学的视角,来探讨机关流动人口服务管理创新的现状和不足,以期对其研究前景有所思考.
一、改革开放以来机关流动人口管理工作概述
机关的流动人口管理工作主要涉及人口信息管理、居住登记、暂住证管理、相关违法犯罪活动的打击等方面.改革开放以来,根据历史背景、管理理念、工作方式的不同,机关的流动人口管理工作可分为两个阶段或两种模式,即1978-2000年的防范管控型管理模式和2000年至今正在探索的服务管理型模式.这两种模式或时段的划分,源于社会主义市场经济体制对计划经济体制的取代,之所以以2000年为界限,主要是考虑到两种经济体制过度的渐进性、计划经济体制残余的强大社会基础、经济体制改革的政策滞后性以及中国加入世贸组织所带来的巨大社会变化.
(一)1978-2000年的防范管控型管理模式
这一时段的防范管控型管理模式是计划经济体制时代的产物,同时受制于城乡二元户籍制度的约束.这一时期并未从制度上承认流动人口在城市居住的合法性,不管是暂住证的实行还是相关人口信息、居住登记,都只是将其作为与城市户籍人口不同的临时人口,相关社会福利、权力保障情况差别异常明显.据国家人口计生委统计,1982年,全国流动人口总数仅为657万人,可见流动人口的流动性之局限.就机关而言,对于流动人口仅限于基础工作的管理和治安防范,即管理体制上以基层派出所为依托,管理内容上以暂住证登记发放、人口信息核查、收容遣送“三无人员”为主体,管理方式方法上以控制、防范、强制性措施为手段,普遍缺乏对于流动人口服务思维的考量.
(二)2000年至今正在探索的服务管理型模式
社会主义市场经济体制的确立,使城市化进程加快,城市的开放性和流动性增强,流动人口更多地受到客观经济规律的支配,逐渐摆脱了计划经济体制下单位制的束缚.就机关流动人口管理工作而言,虽然截止目前仍然沿袭“政府领导,为主,各方参与,综合治理”的宏观体制[1],但其政策指向、价值目标、工作方式方法等已经发生重大变化.一方面,普遍树立服务管理理念,认识到流动人口服务工作的重要性,积极尝试“暂住证”向“居住证”制度创新的转变,北京、上海、西安、浙江、甘肃、西藏等地相继出台了推行“居住证”制度的试行办法.另一方面,各级机关也探索被动式管理向主动式服务转变,由机关单一管理向社会共同参与管理转变,形成了北京为代表的治安管理拓展型模式、嘉兴为代表的专业机构协调型模式、无锡为代表大人口机构统筹型模式、深圳为代表的“积分入户”居住证模式等[2].虽然上述对于服务管理模式的探索还处于起步阶段,但对于管理工作服务性的考量体现了机关流动人口的管理工作的时代性特征.
二、机关流动人口服务管理创新研究现状
流动人口服务管理作为管理创新的五项重点工作之首,始终是学学科研究的重点之一,相关学者和部门针对机关流动人口的服务管理进行了大量探索,其研究成果主要可分为：对流动人口服务管理工作新特点的分析、对机关流动人口服务管理工作不足的探讨以及对机关流动人口服务管理的多视角创新三个部分.
(一)对流动人口服务管理工作新特点的分析
随着改革开放的深入推进,流动人口服务管理工作也呈现出一系列新的特点,对这些特点的充分认识对于工作的进一步开展意义重大.相关学者和部门的研究主要从流动人口服务管理的主客体两方面展开.
在服务管理客体即流动人口方面,最显著的特点就是流动人口数量骤增,据国家人口计生委统计,1982年至2011年间,全国流动人口从657万增加至2.3亿[3].伴随着流动人口数量的增多,其群体也呈现出了一系列新的特点,主要有流动原因的经济化、流动时间的长期化、流入地分布的沿海集中化、年龄结构的成年化、性别构成的均衡化、女性人口流动的自主化、流动方式的家庭化和学业构成的知识化等[4].这些新特点的出现,给机关的流动人口服务管理工作提出了更高的要求,也引发了机关对自身工作与时俱进的探索.
在服务管理主体即机关自身方面,伴随服务管理客体的新变化,最显著的主体特点就是对于服务理念的认识使得机关更加注重服务与管理的平衡性；另外,管理工作的复杂性对队伍专业化的要求不断提高,由此衍伸出了动态管理难度加大、管理虚拟化、管理社会化等特点；最后,伴随着城市化进程中社会管理落后于社会发展的时代特征,机关服务管理手段滞后性的特点也尤其明显.
(二)对机关流动人口服务管理工作不足的探讨
改革开放以来,我国逐步建立了基于综合治理模式下众多部门参与的流动人口管理模式[5].机关作为综合治理的牵头部门,形成了以暂住证管理制度为主体的一系列工作制度.制度的执行一方面弥补了流动人口服务管理工作的漏洞,另一方面也日渐凸显出服务管理实践中存在的问题.学者们对于问题的分析主要集中在以下四个方面：第一,工作理念上重管理轻服务.目前机关的流动人口服务管理工作中,对于管理职能的重视明显高于服务职能,“官本位”思想仍旧浓厚.经过改革开放几十年的发展,流动人口管理形式已发生根本性变化,逐渐从早期的治安管制为主转变为当前的权利保护为主.正确认识形式的变化,重树工作理念已是势在必行.
第二,以暂住证制度为主体的原有制度愈发显现出与时展的不兼容性.我国的流动人口管理是以“城乡二元户籍制度”为基础的,暂住证制度的实行正是机关对现有户籍制度的落实.随着流动人口整体素质的不断提高,这一群体对于自身利益和权力的保护意识也逐渐增强,暂住证制度所带来的二元利益差异已经被推向风口浪尖,改革呼声强烈.
第三,未能形成自上而下、协调一致的服务管理体制.流动人口服务管理是一项复杂的系统工程,其管理内容涉及、计生、劳动、民政、房管等诸多部门,因此需要多部门协调配合,形成合力来进行服务管理.现阶段的管理主要以设立流动人口管理小组,机关牵头,其他部门配合的方式运行.这种方式缺乏制度性约束,且职责分工不清,常常使机关面临两难的境地,容易导致管理混乱.
第四,工作方式方法普遍落后于现实需要.随着流动人口规模的增大,流动人口群体行为呈现出许多新的特点,使信息采集、普法宣传、权利保护等工作愈发艰难,机关服务管理的工作量逐年增长.原有的坐等流动人口上门申报的工作方式已不能满足当前形势要求.为此,必须及时转变原有工作理念,创新适应时代要求的工作方式方法.
(三)机关流动人口服务管理的多视角创新
针对上述有关流动人口服务管理工作新形式和现有工作不足的分析,学者们从不同理论视角进行了创新研究,形成了一系列有价值的研究成果,简述如下：
第一,基于公民权利的视角.这一视角崇尚公平正义,认为现有户籍制度已不适应现代政治的公平正义要求,普遍认同渐进式改革的思路,其根本目标是消除现有户籍制度所引发的公民权利不平等,着重于流动人口平等公民权利的保护.上世纪90年代上海试行的“”、近年来各地机关相继推行的“居住证”制度、广东以居住证为载体的“一证通”管理模式等,都是这一视角创新成果的典型.
第二,基于治理理论的视角.该理论认为公共管理的主体不仅仅是政府,而且包括各种公共的和私人的机构,政府并不是国家唯一的权力中心[6].基于这种分析的学者普遍认同治理主体的多元化,因此主张在流动人口服务管理工作中推行多主体参与管理,一方面提出尽快改变现行模式,在全国范围内建立流动人口管理服务的专门机构,在人员编制、经费保障上下工夫,使之成为常设机构；另一方面强调充分发挥基层派出所、社会组织、团体、社区、街道办的作用,并注意省际之间的协调配合,构建多级工作网络,形成齐抓共管的服务管理格局.
第三,基于人口学的视角.这一视角以定量分析为主,比较分析为辅,通过对不同地域、时段流动人口情况的分析,发掘其群体行为的规律性特征.通过服务管理客体角度的分析,着重于对流动人口群体特点的探讨,进而引发机关有针对性的工作转变.
第四,基于法治理念的视角.社会的快速发展使意识应声出现,公正是现代法治的价值表述,尊重和保障人权是现代法治的价值实质.这一视角的探索认为现有机关流动人口服务管理工作缺乏法治理念,在立法、普法、执法上严重落后于社会发展的要求,提出协调相关部门加快流动人口服务管理相关立法工作、加强普法宣传教育、暂住证管理制度改革、试行居住证制度、加强流动人口权力保障等政策措施.
第五,基于警务改革的视角.这一视角以警务现代化为标志,从理念创新和科技手段应用入手.在理念创新方面,着重对流动人口工作服务意识的培养,提出了以“以人为本,服务为先”为代表的众多工作理念；在科技手段应用方面,强调警务信息化建设,主张建立流动人口信息综合管理平台等信息系统,加强综合治理体制下的各部门信息共享；另外,这一视角还积极主张装备现代化,加强警力配置和警务保障工作等.
第六,基于警务实践的视角.该视角是目前此类研究的一般路径,即通过对警务实践中存在问题的分析,有针对性地进行警务创新活动,普遍缺乏理论分析框架.具体&
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#30340;创新成果主要可分为三个方面：第一,以出租房屋为切入点,注重信息化手段的使用,科学流动人口、房屋出租等基本信息的采集工作；第二,加强法制宣传和职业技能培训,提高流动人口的整体素质,优化服务管理效果；第三,实行分类管理方式,防范高危人群,进行摸底排查,重点管理,使之有别于有稳定收入和稳定职业的流动人口服务管理.三、研究不足与前景展望
如上所述,现有机关流动人口服务管理的创新研究已十分广泛,但深入发掘其成果,该类研究在理论分析框架与时代国情的结合、多主体参与式服务管理探索、流动人口信息管理平台建设等三个方面还存在不足,这也将是未来进一步研究的重点.
(一)理论分析框架与时代国情结合不足
现有研究成果多以警务实践为依据,进行有针对性的分析和创新,缺乏对于社会发展阶段、特殊国情的宏观视野,在少有的以治理理论、法治理念、人口学等理论为分析框架的研究中,由于理论分析方法的局限,也很少发掘对我国城市化进程中时代背景的考量.不可否认的是,现有的理论分析框架大都源自西方,这些理论对于分析中国当前特有的、以城乡二元户籍制度基础的流动人口服务管理工作有其局限性,因此,在今后的进一步研究中,应注重对于理论分析框架与我国国情的结合,以此为基础,进行可行性更强的理论和实践探索.
(二)对于多主体参与式服务管理缺乏深入研究
近年来,随着社会管理日渐乏力,加之社会管理体制改革的呼声与日俱增,机关的流动人口服务管理工作也开始尝试多主体参与式管理的探索,例如目前的北京、兰州、云南等地的专职协管员队伍建设已出具成效.但对这种创新缺乏组织、管理、运行等方面的全方位通盘考虑,且地域特征明显；此外,对于流动人口自治组织的认识和重要作用有待提高.实践证明,自治组织的成熟与否在很大程度上决定了流动人口服务管理的复杂程度,机关如何引导和规范流动人口自治组织的运行,吸收其参与到流动人口服务管理的工作中来,将是体现未来流动人口工作成效的关键.
(三)流动人口信息管理平台建设有待完善
流动人口信息管理平台是近年来流动人口管理工作的创新重点,全国各地纷纷出台了相关政策、制度,以便推进信息平台建设.但就目前来看,其进展十分缓慢,成效有限,仅有浙江、北京等地建立了类似的管理系统,其余各地多处于政策、法规的出台或局部探索阶段,大部分地区仍旧沿用八大信息平台的相关功能,尚未实现实质性进展；此外,在流动人口综合治理的体制下,各有关部门的信息整合程度仍然有限,有待进一步沟通、协商,实现资源共享.
改革开放以来,机关流动人口服务管理创新工作取得了长足的进展,但可以预知的是,理论分析框架与时代国情的结合、多主体参与式服务管理探索、流动人口信息管理平台建设等三个方面将是未来机关流动人口服务管理创新的重点,城乡二元户籍制度的废除与公共服务均等化的实现将是一个漫长的过程.