高等教育行政管理体制改革探析

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一高等教育行政管理体制改革的基本措施

(一)共建大学

教育部、地方省市政府共同建设重点大学,是我国高等教育行政管理体制改革的一个基本措施.做法是,投资渠道不变,实行教育部门和地方政府对高等教育的双重领导、共同建设和管理的制度.共建大学可以实现高等教育资源有效配置的需要,行成与地方政府的合力,集中力量建设一批高水平的研究型大学.例如,比较典型的厦门大学（教育部、福建省、厦门市共建）、东北大学（教育部、辽宁省、沈阳市共建）、云南大学（教育部、云南省共建）等.近些年来,共建大学的方式逐渐增多,例如教育部和其它部委、各省市合作共建,国家部委与各省市共建,教育部、各部委、集团公司合作共建等.

(二)下放（划转）大学

下放大学就是把一些专业通用性强、地方建设急需的部委所属高校转交给地方政府领导和管理的做法.实际上,就是高等教育管理权的下移.管理权下移,一方面可以调动地方办学的积极性和自主性,让高等教育为地方经济建设更好服务；另一方面,可以减轻财政的负担,一定程度上解决国家财力不足的问题.下放大学要求在保持大学已有学科优势的基础上,调整其学科专业,扩大高校对社会的服务面.实践中,除了一些部委所属高校划归地方管理外,还有一些各省业务厅局所属高校划给省教委管理.

(三)合并大学

合并大学,就是学科互补的高效进行联合办学,统一组织和领导,以便实现高等教育资源共享、规模效益,进而提高大学的国际竞争力.合并大学是提高我国高等教育国际竞争力的一个改革措施,我国台湾和香港地区也在研究和推行大学合并建校的政策.从1998年浙江大学的合并以来,我国高校合并从未间断过.表1是我国高校合并的基本情况：

二高等教育行政管理体制改革存在的问题

通过介绍我国高等教育行政管理体制改革的现状,可以总结出其中存在的问题.

(一)改革政策的指导性有待加强

我国现行的高等教育行政管理体制改革基本政策有：转变政府职能、扩大高校自主权,政府宏观调整、地方自主办学等等,但这些政策过于笼统,表述不够具体,导致实际中高校办学自主权落实情况不理想,政府的许多职能尚未完全适应从计划经济向市场经济的转变,一些高等教育事务存在该管没有管、管不了的事情还在管,许多可以放权、应该放权的地方还未放等问题.例如,高校招生方面,教育行政部门设置了高校招生的总体规模,以及高校招生的具体人数,即使在一些试点的自主招生高校,自主招生的人数也仅有计划的5%,权力很有限.所以,高等教育的办学自主权有待扩大,针对高等教育行政管理体制的可操作性的法规亟待制定.再如,即使我国颁布并实施了《高等学校境外办学暂行管理办法》、《中华人民共和国中外合作办学条例》和《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》,但都是一些原则性的规定,在具体的实施中却有一定的难度.

(二)高等教育不公平问题

由于政策价值观的缺失,导致公平与效率问题没有解决好,呈现出高等教育不公平的教育现实.计划经济条件下,虽然我国高等教育资源配置主要集中在几个地区,不够平衡,但尚未在很大程度上影响教育公平,因为当时各省之间的教育资源都是共享的.以地方为主的教育行政管理体制实施后,虽然有利于地方高等教育的统筹与管理,但也带来了一系列教育不公平问题.首先,高等教育资源利用不充分、不合理,呈现出高等教育资源相对不足与相对过剩并存的局面.高等教育行政以省为主的管理体制,其实就是块块（各地方）为主,导致省际高等教育资源不能共享,某种程度上造成了高等教育资源的浪费,高等教育的不公平就随之产生.其次,下放大学的出路陷入困境.一些部属院校下放地方以后,在全国的影响和优势逐渐降低,教育部对这些下放大学的关怀不再,逐渐就会被边缘化.

(三)未建立与市场经济配套的高等教育行政管理体制

我国是刚刚转型的市场经济国家,高等教育管理体制脱胎于传统的集权式管理,在运用市场进行调节我国的高等教育时,还存在许多问题和挑战.例如,市场需求是变动的,这就难以保证高等教育的稳定发展,导致高等教育资源的配置方式需要市场机制和国家行政调节相结合.市场解决不了的高等教育结构调整,那么政府就应该进行调节,如高等教育的种类、层次、专业、地区等；还有贫困子女上学难的问题,一些高校、教育机构乱办班、乱收费、滥发问题等等,这些都必须由国家和政府通过法规制度等形式加以解决.但目前我国高等教育法规滞后,与市场经济配套的高等教育行政管理体制尚未健全,导致了我国高等教育市场化进程缓慢.

三深化我国高等教育行政管理体制改革的对策

(一)加强和完善高等教育立法

高等教育立法就是指国家权力机关依照法律程序制定有关高等教育法律法规的活动,高等教育法律法规是国家法律体系的重要组成部分.加强和完善高等教育立法,有利于规范法规的价值取向,提高高等教育行政管理体制改革政策的指导性.

1明确高等教育各关系主体的权力和义务

高等教育系统内部包括高等教育行政管理者、教育机构、高等教育机构举办者、教育者和受教育者,在高等教育立法中应对以上五种不同主体的权利、义务和活动方式等进行明确规范,清晰地划分政府与地方政府在实施高等教育管理中的职权范围和责任.为了体现科学、和社会参与的原则,和地方两级政府及其教育行政管理部门应设立高等教育评估及审议的监督机构,在高等教育机构的经费分配、招生和毕业生就业等方面发挥中介作用.

2注重高等教育法规的实效

高等教育法规制定过程中,具体内容的确定是关键的一步,但内容构建完成并不意味着高等教育法规体系已经建立.高等教育法规能否发挥实效,还受到外界很多因素的制约,例如执行者的认识与态度、执行力度等.所以,在高等教育法规制定的过程中,应注重高等教育法规的实效性问题,既要确保高等教育法规内容的完善,还要制定与之对应的高等教育法规执行与监督的制度、规范,形成监督体系；还要强化非制度化的法律监督形式,例如社会舆论、监督、等,使外在的强制与内在的要求结合起来,即短时效用与长时效用结合起来,才能确保高等教育法规的顺利执行.