案件集中管理模式下构建案件质量管理体系刍议

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案件质量是检察工作的生命线,事关国家利益、社会利益和当事人利益,更关系法律权威和公平正义的实现.思考如何提升案件质量,确保所办的每一起案件都经得起法律和历史检验,是永恒主题.2013年1月1日施行的修订后的刑事诉讼规则,确立了检察机关案件集中管理的模式.在此前提下,如何在检察机关内部构建高效、科学的案件质量管理体系,提升检察业务管理的统筹性和科学性,强化对案件办理程序的动态监控和对实体处理的跟踪监督,增强执法规范的刚性约束力,有力促进执法质量和水平的提升,笔者进行了思考,以期对相关工作有所裨益.

一、检察机关案件集中管理模式解析

全国检察机关历来都十分重视对执法办案的管理,并且在司法实践中形成了主要由各办案部门自我管理为主、案件办理与管理、监督不分的管理模式,即各办案部门既负责执法办案,又负责组织、管理、监督案件的办理活动.这种模式在过去对于提高办案质量和效率发挥了重要作用,但是随着形势的发展变化和人民群众提出新要求新期待,也逐渐暴露出一些弊端,如业务条线性、部门化色彩严重,办案者和管理、监督者混同等.管理理念落后,管理制度疏漏,管理手段简单,管理效果不好,已经成为制约检察业务工作持续科学发展的瓶颈,迫切需要建立一种适应检察工作发展需要、符合执法办案规律、综合纵横两方面优势、提高管理监督效果的全新的案件管理模式.在这种背景下,最高人民检察院充分调研论证的基础上,自2011年起稳步在全国检察机关部署案件管理机制改革.2013年新修订的刑事诉讼规则,增设了“案件受理”、“案件管理”两章,在其他相关章节中也相应增加了案件管理的有关内容,明确了案件管理的法律地位,对案件集中管理工作进行了“顶层设计”.

案件管理改革是一项伟大的事业、创新的事业,是近年来检察机关工作机制中最具革命意义的改革.? 案件集中管理模式与传统的管理模式有着根本上的不同：由办案与管理、监督不分变为适当分离,由业务条线管理变为纵向管理与横向管理相结合,由分散、粗放式管理变为集约式、精细化管理,由偏重结果到过程与结果并重,由相对封闭到相对开放.案件集中管理模式对其他各项检察业务影响深远,在检察工作中具有全局性、根本性的地位.2011年3月,十一届全国人大四次会议上通过的《最高人民检察院工作报告》明确提出,“推行案件集中管理,建立统一受案、全程管理、动态监督、综合考评的执法办案管理监督机制”.修订后的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第668条规定,人民检察院案件管理部门对检察机关办理的案件实行统一受理、流程监控、案后评查、统计分析、信息查询、综合考评等,对办案期限、办案程序、办案质量等进行管理、监督、预警.[1]结合检察工作实际,笔者认为,检察机关案件集中管理模式,是指检察机关为规范检察人员的执法行为,确保案件质量和效率,满足公平正义的要求,建立的“以执法规范化为核心,以信息化为特征,对办案期限、办案程序、办案质量等进行全过程、全方位有效监控”的科学、高效、专业的现代管理模式.具有以下突出特征：

(一)专门化

检察业务集中管理职责,由案件管理部门司职,破除各业务条线的分散、多头管理,以走专业化道路.案件集中管理,不是分解、削弱或者替代业务部门的执法办案权,也不是取案部门的条线管理.案件集中管理与条线管理之间不是简单的取代、叠加关系,而是科学的统筹、整合关系,形成优势互补、齐抓共管的工作格局.

(二)精细化

案件管理部门通过统一案件的入口、出口,建立“第三只眼”对检察机关办理的所有案件进行全程动态监控,对案件的受理、流转、办理、结案等程序节点以及执行工作制度等方面进行实时跟踪,实现精细化管理监督.把监督触角深入到每一起案件、每一个办案环节里面,及时发现、督促和纠正办案中存在的违规违法情形,实现事前、事中、事后的全程监督管理.

(三)立体化

本院案件管理部门应当对本院案件进行集中管理；上级院案件管理部门也要对下级院案件进行管理；上级院业务条线也要对下级院业务条线进行管理.这样,构成了“纵横结合”的立体管理监督网,改变了条线“纵向”管理监督强、本院“横向”管理监督弱的弊端.

(四)信息化

案件集中管理是以信息化为特征的.没有信息化,就没有真正意义上的案件集中管理.只有通过信息化平台,构建网上运行、网上管理、网上监督相结合的技术平台,才能监督管理信息来源窄、途径少、监督滞后的被动局面,才能解决传统管理方式管不了、管不好、管不到的问题,才能增强案件监督管理的效能.

(五)开放化

施行案件集中管理,案件管理部门全面、动态、实时掌握各个诉讼环节的办案基础数据、办案质量数据、办案效率数据,掌握办案进度、执行办案制度等情况.便于研判检察业务工作的整体态势,服务于领导决策和办案一线；便于及时、准确对外公开案件流程信息,服务于人民群众的查询和监督；便于统一接待辩护人、诉讼代理人案件查询、移送情况告知、阅卷等,保障其执业权利.[2]

二、案件质量管理优化升级面临的机遇与挑战

在传统管理模式下质量管理工作都是在业务条线纵向的监控下,陷入“谁来监督监督者”的难题,导致管理监督程式化.实施案件集中管理,为案件质量管理优化升级,构建“升级版”管理体系,提供了难得的机遇.一是组织保障到位.案件管理部门,具体承担办案质量的管理、监督,高于或者平行于办案部门,直接对检察长和检察委员会负责,实现了案件管理和案件办理的相对分离,充分体现监督与制衡,为案件质量管理的权威性、中立性和客观性提供了坚实的组织保障.二是管理信息准确及时全面.案件管理部门对案件整个的办理过程实时跟踪,能够在不干预办案部门履行职能的情况下对程序质量、实体质量管理信息动态、同步掌握,有利于披露办案部门、业务条线为了维护自身荣誉、形象甚至物质奖励,没有暴露的本部门、条线存在的质量问题.三是管理模式更加科学合理.在案件集中管理模式下,质量管理由单一的“纵向”的转化为立体的“纵横结合”.本院案件管理部门要从“条线外”监控案件质量,业务条线依然通过请示、备查、指导、督办等途径强化“纵向”管理.四是管理要求更加迫切.随着经济社会的不断进步和法治建设的不断推进,人民群众和检察机关自身对执法的要求越来越高,不仅要求实体正义,而且要求程序合规、证据合法；要求向管理要质量、要效率、要公开、要公正,更要求执法办案力度、质量、效率和效果的有机统一. 新形势下的案件质量管理工作,是前景广阔、大有可为的重要业务工作.虽然面临着前所未有的发展机遇,但对照科学发展观和新形势新要求,仍然存在不适应、不协调的问题：一是案件质量管理流程和保障机制还需进一步完善,以契合案件集中管理的“精细化”；二是与办案有效衔接的评估制度和案件质量反馈解决机制还没有建立,案件质量评价标准还需进一步优化；三是办案部门、个别干警对于案件管理部门的质量管理有一定的抵触情绪,消极对待；四是管理的深度不够,由于顾虑同事间关系等原因,监督管理中发现问题停留在表面,深入查找影响办案质量和效果的力度不够；五是案件质量管理队伍素能还需提升,打铁还需自身硬,质量管理人员检察业务水平应该更高一筹,把问题找准、找实、找深、找细.

三、案件质量管理体系的构建

所谓管理是指,在特定的环境中,通过计划、组织、领导、控制和创新等活动,协调组织所拥有的各项资源,以便有效地达到既定的组织目标的过程.在案件集中管理模式下,案件质量管理体系是指,为确保案件质量、效率和效果的有机统一,实现公正执法的目标,对案件流程质量、案件实体处理质量进行全过程、全方位的有效监控,实施制度化、标准化管理的各项机制构成的有机系统.在具体构建的过程中,应当始终注重突出全面性、系统性、评价性的特点,并坚持案件质量集中管理与条线管理相结合、流程质量管理与实体质量管理相结合、质量全程管理与重点管理相结合、中立与客观相结合的原则.具体设计构想如下：

(一)组建专业化队伍,构筑质量管理组织机构

队伍是工作的根本和保证.一方面要强化业务条线质量管理队伍的建设,另一方面也要特别强化案件管理部门质量管理队伍的建设.办案部门负责指导管理的人员和案件管理部门司职从事案件质量管理的人员,要有强烈的责任心、认真负责的精神,同时必须具备丰富的法律知识和实务经验,确保准确发现案件质量存在的问题.人员的来源上,可以考虑检察职业道德高尚、具有较高威信的资深检察官或者“退二线”部门负责人.结合本地实际,甚至可以考虑由专职检察委员会委员组织、负责案件质量管理工作.同时,也要高度重视案件质量管理队伍的思想政治教育、纪律作风建设和能力建设,造成一支具有全局视野,懂业务、会管理、能力强、作风硬的质量管理队伍.

(二)结合案件办理、管理流程,强化案件质量精细化管理

固化案件办理、案件管理操作规程,强化过程监控,是确保和促进案件质量的重要保障.检察机关参与诉讼的全过程,多样性的特点决定了必须建立合理、规范的操作流程,并细化岗位操作要求,以最大限度地减少执法随意性,确保执法规范,保证法律监督任务的完成.2013年2月,最高人民检察院出台了《检察机关执法工作基本规范（2013年版）》.地方检察机关可以结合本地实际,对自身出台的规章制度进行优化整合、查缺补漏,制定案件办理、案件流程管理操作规程,使运转的各个方面、各个环节都有章可循、有据可依,切实做到凭制度说话、按规范办事,确保工作无缝衔接、高效运转.同时,推进质量精细化管理,领导是关键.领导要身体力行,切实把精细化要求体现在组织、指挥、审批、实施办案等各个环节,带动全体检察人员不断提升执法、管理精细化水平.

(三)充分利用全国检察机关统一业务应用系统,实现案件质量管理信息化

开发和部署使用全国检察机关统一业务应用系统,是最高人民检察院党组在检察工作创新发展的关键时期作出的一项战略决策,事关检察工作全局和检察事业科学发展.目前,全国检察机关正在积极部署使用.通过信息化,实现执法流程网上管理、执法活动网上监督、执法质量网上预警,切实发挥其即时性好、辐射面广和交互性强的特点,解决传统管理方式管不了、管不好、管不到的问题,给案件质量监督管理安上了“立交桥”、装上了“显微镜“.同时,可以充分发挥系统内业务信息及时、准确、全面的优势,深度挖掘系统内共享的信息资源,从数据库中提取隐含的、潜在有用的案件质量管理信息,对质量数据进行分类、分时段、分地区进行关联分析、规律分析和专题分析,积极跟踪、掌握执法办案质量的运行状况,及时发现案件质量存在的苗头性、倾向性、深层次问题,积极提出加强和改进工作的对策建议.

(四)深入推进案件质量评查工作,密织案件评查网络

案件质量评查,是加强案件质量管理工作的重要抓手.案件质量评查工作,是我国司法现代化进程中的一种新现象,良好的制度设计与良性的制度运行,必然会给我国司法现代化进程增加驱动力.案件质量评查应当遵循实体与程序并重,实事求是、公开公正,重在发现、分析、解决案件质量问题.评查案件的具体范围和内容,应当是各办案部门办结的各类案件,内容包括实体、程序、文书制作、卷宗装订、办案效果、办案纪律等方面.评查的方式,应当采取常规评查、重点评查、专项评查的“三位一体”方式,强化日常的评查和集中评查,突出对三不两撤一无一访案件的评查.[3]同时,要建立内部通报机制、案件讲评机制、结果反馈机制,增强案件质量评查的效果；要高度重视评查结果的运用,督促有关部门及时整改,并纳入检察官执法档案,作为对部门工作和干警个人工作评价的重要依据.

(五)建立健全质量管理机制,实现长效管理

机制管根本、管长远,是做好工作的根本方法和基本途径.实现长效管理,从根本上讲是要建立健全统筹、协调各项业务工作的质量管理机制.一是建立健全案件管理部门、检委会办事机构、纪检监察部门与办案部门的联动机制.部门之间加强沟通协作,定期召开联系会议,通报和协商解决问题,理顺案件质量管理工作中的事项衔接,及时通报管理中发现的问题,形成齐抓共管的局面.二是建立健全案件质量综合分析报告、通报机制.本院每季度应当对案件质量情况进行汇总分析、调查研究,发现问题、提出建议,上级院应当对辖区内案件质量情况进行综合分析,查找突出问题,提出改进措施.三是建立健全案件质量指导机制.上级检察院各业务条线应当建立健全案件质量指导办法,切实加大上级检察院对下级院的事前、事中、事后的指导力度,及时、有效发现、纠正下级院的问题.上级检察院要定期深入基层调查研究,加强对案件质量管理制度、机制执行情况的监督检查,杜绝软执行、虚执行、不执行现象的发生. （六）强化配套机制建设,确保质量管理功能切实发挥

要想工作做得好,离不开完善的配套机制.配套机制建设,能够起到自我督促和强制性的保障作用.一是建立健全案件质量评价标准.实践证明,科学地评价办案质量既是提高检察机关办案质量的内在要求,也是激发办案人工作积极性,不断提高执法水平的重要因素.二是建立健全案件质量预警机制.根据办案规律,对影响案件质量的案件进行预警,一旦案件发生或者达到预警指标,即时启动调查研究程序,查找原因,制定对策.三是建立健全执法过错责任追究制度.遵循司法规律和诉讼原理,进一步明晰检察长、分管检察长、部门负责人、承办人的层级执法责任,突出承办人的办案主体作用；完善执法过程责任追究的启动、调查、处理等程序,切实开展责任追究,防止流于形式,规避责任.四是建立健全符合各业务条线特点的质量保障机制.如职务犯罪侦查工作,为从源头上把好立案质量关,可以建立轻微、边缘案件立案前向上一级检察院报告制度；审查逮捕、起诉工作,可以建立捕后诉后案件质量跟踪机制,健全捕诉信息沟通、公诉部门追踪法院审理动态等制度,及时发现和弥补质量隐患.

(七)主动接受外部监督,内化为推动案件质量提升的助力

阳光是最好的防腐剂.在案件质量管理的过程中,也应当主动接受外部监督,深化检务公开.一方面,可以将执法依据、程序、流程、结果一律公开,主动接受人民群众的监督.另一方面,可以邀请人大代表、政协委员、律师和社会各界人士,征求对办案质量的意见,将案件质量与队伍评价紧密结合在一起,以质量促队伍,以质量促公正,不断提高检察机关的执法公信力.在具体的案件办理过程中,进一步深入推进

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注释：

[1]修订后的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第35条规定,明确了检察机关案件管理部门负责统一接待辩护人、诉讼代理人；第615条规定,明确了案件管理部门对本院办理案件的羁押期限和办案期限进行监督；第670条规定,明确了案件管理部门对法律文书实施监督管理；第674条规定,明确了案件管理部门对涉案款物进行监督管理.

[2]辩护人、诉讼代理人案件查询,是指查询案件是否到检察机关办理环节等；移送情况告知,是指根据修订后的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第288条第三款规定,案件侦查终结移送审查起诉时,人民检察院应当同时将案件移送情况告知犯罪嫌疑人及其辩护律师.

[3]“三不两撤一无一访案件”,是指不立案的职务犯罪侦查案件、不批准逮捕案件、不起诉案件；撤案的职务犯罪侦查案件、撤回起诉的案件；判决无罪案件；涉检信访案件.

孙谦主编：《<人民检察院刑事诉讼规则（试行）>理解与适用》,中国检察出版社2012年版,第491页.

郭朝阳：《管理学》（中国版）,北京大学出版社2006年版,第35页.