美国应急管理的运行机制

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美国建立了较为健全的应急管理体制,其范围涉及自然和人为灾害,并形成了“联邦—州—地方政府”的综合性、整合性、全覆盖式的安全应急管理模式.

美国宪法指出,政府的目标是“保障国内安宁,规划共同防务,促进共同福利”.因此,应急管理一直是美国政府的重要职能之一.美国是一个实行三权分立的联邦制国家,全国分为50个州和1个联邦直辖特区,实行联邦政府、州政府、地方政府(县、市)管理模式,各州具体负责各自的公共安全和公共卫生事务.应急管理实地操作主要在州和地方政府层面,一般情况下由州或地方的行政长官负责,联邦政府只在州、地方、个人无力应对风险并请求援助的情况下,才会给予必要的救援.这种援助会按照州或联邦的“专项法律”程序进行.

应急管理组织体系

美国政府应急管理组织体系由3层组成:联邦政府层(国土及其10个区域代表处)、州政府设有应急管理办公室、地方政府设有应急管理机构.

美国国土及隶属该部的联邦应急管理署(FEMA),是联邦政府应急管理的最高机构.国土是在“9·11”事件后由联邦政府22个机构合并组建而成,员工达17万人.国土在全美设有10个区域代表处,主要负责与地方应急机构的联络,在紧急状态下,负责评估灾害造成的损失、制定援救计划、协同地方组织实施救助.

作为联邦制国家,美国各州政府具有独立的立法权与行政权,一般都设有专门的应急管理机构,具体做法不尽相同.以加州为例,加州构建了5个级别的应急组织层次(如图1所示),自下而上分别为现场、市、县、地区和州.其中,州一级负责应急管理的机构为加州应急服务办公室(OES),应急服务办公室又将全州58个县划分为南加州、内陆、海滨3个行政地区(如图2所示).县一级机构主要为该县所有地方政府应急信息的节点单位和互助提供单位.以洛杉矶县为例,其下辖88个市,被细分为A-H共8个区域.具体实践中,加州地区级的应急仍然主要由州政府机构负责,而县一级的应急则依托该辖区内实力较强的地方政府.

长期以来,美国的应急管理主要以地方政府为主,州及地方政府有着很大的自主权,应急行动的指挥权属于事发地政府.仅在地方政府无法满足应急管理需要时,地方政府会向州或联邦政府提出援助请求,上级政府才调用相应资源予以增援,却并不接替当地政府对这些资源的处置和指挥权限.并且,上一级政府有权在灾后对所涉及的资金使用情况进行审计.如“9·11”事件和“卡特琳娜”号飓风这样重大的事故应急救援活动中,也主要由纽约市政府和奥兰多市政府作为指挥核心.

应急运行平台

美国各级政府的应急管理机构中,大多建有应急运行中心(EOC),主要负责国内突发事件的协调、处理和形势通告等工作,是一个集执法、情报收集、智能分析、紧急应对和私人机构汇报于一体的常设全天候跨部门组织.

联邦政府在国土设有国土安全运行中心(HSOC).国土安全运行中心与各级政府应急运行中心协同应对重大突发事件,主要依靠其值班场所内综合集成的高科技应急平台,行使日常综合预测预警、形势通告、紧急处置等职能,保障统一协调、规范管理及信息畅通,实现资源和信息的共享,进行综合分析与决策.

美国州、市级应急平台体系也非常完备.洛杉矶应急运行中心(LA-EOC)是美国规模最大的城市应急服务机构之一,可为大约 380 万居民提供治安、消防和其他应急响应的帮助.洛杉矶下辖88个市,共设106个消防站,配备6架救援直升机、6艘消防船,3000名消防员,并保证有1500名消防员24 h轮流值班.应急运行中心的日常工作是监控各类灾害和恐怖袭击等信息、汇总并分析各类信息、“911”接警、下达紧急事务处置指令并及时反馈处理情况等.应急运行中心设有应急行动中心,为应急工作涉及的各个部门和单位常设固定的代表席位,配备相应的办公、通信设施.一旦发生突发事件或进入紧急状态,各有关方面的代表会迅速集中到行动中心,进入工作状态.行动中心实行集中统一指挥协调,联合办公,确保应急工作反应敏捷、运转高效.


洛杉矶应急运行中心里面设有“911”接警中心,主要负责接警和调度派遣,配备有线电视网、互联网、有线、无线通信集群网等各种设备,24h接警.无论发生火灾、医疗急救,还是恐怖袭击等任何突发事件,均可直接拨打“911”.接警员接到报警后,面前的电脑屏会立刻显示来电人信息及报警点附近的电子地图,接警员按照事件性质转接到相应的部门去处理.另外,在“911”接警中心内部电子屏上,有洛杉矶各地区消防资源分布的实时动态监控图,处警人员可根据事发地资源分布,视情况调度周围区域进行互助支援,以实现快速、有效的处置.“911” 接警中心接警后,消防车通常会在3~4min内赶至现场,医疗救护车会在7min内赶至现场.

区域互助协调机制

美国各州及地方政府建立了较为完善的区域协调互助机制,州之间或地方政府之间存在着应急互助协议,而且得到了法律认可,以实现区域应急管理协作,确保一个地方在应对事故时可以获取充分的救助资源,保障公众安全和快速恢复受灾周围的基础设施.

美国西海岸3个州(加州、俄勒岗州和华盛顿州)已建立了漏油事故互助联盟,一旦发生漏油事故,可实现救援资源共享.而加州内部也被划分为6个互助区,洛杉矶地区也设了8个互助区.如此一来,在事故应急救援合作方面,美国构建起了一个成熟的区域互助协调机制.

应急管理队伍建设

美国应急管理队伍由专业队伍、人员和志愿者3部分组成.

联邦、州、地方政府都有自己的专业应急救援队伍,各地的消防、、医疗救护人员等专业队伍是应急管理队伍的中坚力量.应急管理队伍为了适应各类灾害救援的需要,又被分成若干功能组(如运输组、联络组等),各功能组相互配合、协调,共同完成救援工作.各功能组的人员必须经过严格培训,持证上岗.专业人员的培训通常达几百个小时,内容也因功能组的不同而各异.资格认证也要随着技术等的变化,进行再培训和再认证.专业人员还要参加各种演习,提高实战能力.同时,他们还负责指导基层组织、企业、志愿者的救援培训,使其掌握一定的救援技能. 重点行业和社区都有救援队伍和志愿者.如美国、社区救灾反应队、教会组织、工商协会紧急救援组织等基层组织,以及非政府组织、志愿者.美国特别重视对参与事故救援志愿者的培训.

标准化的应急指挥系统

美国联邦政府通过建立《国家事故管理系统》,逐步强化和规范了应急管理工作机制.该系统提供了一个全国统一的模版,促进联邦、州、地方政府及企业和非政府组织一起开展工作,无论事件大小、事件类型,还是事前计划、事发应对都可以普遍适用.根据事件复杂性、影响范围和严重程度等,《国家事故管理系统》将突发事件分为5级,第五级为日常突发事件,第一级为重大国家突发事件.第五级和第四级突发事件影响范围为市县,由当地政府(县和市等)负责;第突发事件影响范围为州一级或者大城市,由州政府指挥协调处置;第二级和第一级突发事件影响范围为州一级或者国家层面,由州或联邦政府协同处置.美国在全国范围内推行的《国家事故管理系统》,规定了事故管理的原则和标准,促进各州在应急管理机制方面的一致性.

《国家事故管理系统》包括3个主要系统,分别是事故指挥系统(ICS)、跨部门协调系统、公共信息系统.事故指挥系统是该系统的核心部分,它是一个标准化、统一高效的应急指挥工具,规定了应急的角色、组织结构、职责、程序、术语和实际操作的表格等.事故指挥系统设有一名指挥官,指挥机构也被划分为指挥成员和参谋成员,前者设新闻官、联络官和安全官3个职位,主要负责协助指挥官的工作;参谋成员由行动组、计划组、后勤组和财务与行政组组成,下设多个分部或支持小组.每个组的工作服、笔、本、资料文件等,均采用指定的颜色以区分.

事故指挥系统通过将各种设施、装备、人员、规程和通信组合进一个共同的组织结构中,实现了对国内突发事件的快速高效应对管理,广泛应用于火灾、飓风、地震、恐怖袭击、化学品泄漏等各种事件处理,也用在各种商业演出、音乐会等大型公众活动中.目前,美国要求接受联邦财政援助的州及地方辖区,必须推行事故指挥系统.另外,美国的炼油厂、飞机制造企业等大型企业也都在采用此系统.

从美国的应急管理运行机制可以看出,完善的法律法规体系和严格执法是应急管理工作的根本;标准化、规范化的应急平台体系为处置突发事件提供了重要的技术保障;区域互助协调机制和联动机制能够充分整合应急救援力量,达到快速、有效的应对效果;加强应急管理队伍和技术装备建设是保证应急救援效果、减少事故损失的重要资源保障. 编辑 宁 远

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