线索管理机制

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摘 要 线索是检察机关打击职务犯罪的前提和基础,检察机关中心应充分发挥线索管理职责,统一线索管理平台,加强线索审查、评估、初核和分流等环节的机制创新和改革,逐步完善相关配套制度的建设.

关 键 词 检察机关 线索管理 机制建设

作者简介：宋燕军,北京市海淀区人民检察院控申处检察员；齐沁霞,北京市海淀区人民检察院控申处副处长.

中图分类号：D926.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）03-198-02

《人民检察院刑事诉讼规则》和《人民检察院工作规定》规定：“人民检察院中心负责统一管理线索”.目前,检察机关实行的中心管理线索机制和模式,在服务职务犯罪侦查和完善内部监督制约等方面发挥了重要和积极的作用.但实践中,一些检察机关存在中心职能空置、线索受理部门多头、评估机制未建立、线索管理随意、线索跟踪不力等诸多问题.因此,检察机关应当从制度和规范入手,建设统一的线索管理平台,将工作流程、权限、职责、程序等职能进一步细化和明确,不断推进线索管理的科学化、规范化、制度化.

一、中心机构设置

工作机构设置和人员配备问题,一直以来是制约中心机制建设和完善的重要因素.《人民检察院工作规定》第五条规定：“各级人民检察院应当设立中心负责工作.中心与控告检察部门合署办公”.其中,只是泛泛的规定工作由“专人”负责,既无机构设置保证,也无人员配备要求,极大的削弱了工作在检察工作中的地位和作用.

实践中,中心一般设在控告申诉部门.随着检察职能的拓展和监督角色的延伸,作为检察机关重要“窗口”的控告申诉部门承担的职能越来越广泛,除了传统的、刑事申诉、刑事赔偿等常规工作,还新增了检务接待、涉检信访、刑事被害人救助等大量工作.其中,工作就包含“宣传、受理、评估、分流、初核、催办、答复、存档、奖励、保护、不立案审查”等一系列流程和环节,在缺乏必要的机构配置等机制保证的情况下,很难保证线索管理的深度和广度,线索管理职能往往只能流于形式.

此外,司法实践中个别检察院将中心下设在自侦部门,成为自侦部门的下设二级部门.将线索管理和自侦部门自身线索内部管理和评估工作统一由中心行使,虽然看起来形式上捋顺了线索的管理,但却让中心丧失了管理的独立性,违背了“管、办分离”的原则,缺乏外部监督和内部制约.

综上,建议细化《人民检察院工作规定》,调整中心的设置,配备独立的人员和机构编制.如,中心由主任（控告申诉部门负责人兼任）、线索审查员和内勤组成,内勤岗位1人负责登记、移转等记录性工作,线索审查员岗位2人负责评估、审查、初核等审查性工作.这样,将线索的登记、审查、评估、分流、审批等管理权限进一步细化,加强了线索管理的可操作性,实现了线索的处理流程的标准化和规范化,又解决了中心职能、架构和人员配置空心和职能弱化的问题.

二、中心职能配备

《人民检察院工作规定》规定,工作包含“宣传、受理、评估、分流、初核、催办、答复、存档、奖励、保护”等十余项流程和环节,新修订的《人民检察院刑事诉讼规则》中再次确认了中心初核职责,增加了中心对职务犯罪线索不立案审查职权.从上述规范性文件可以看出,中心管理和监督职权得到了进一步提升和强化.因此,中心应当重新审视在检察工作中的地位和作用：

一是接受外部监督.对外承担宣传,畅通渠道,扩大线索来源,通过线索受理、答复、奖励和保护等方式,定期公开、公示相关工作,以公开促公正,接受社会、群众和人的监督.

二是加强内部监督.对内坚持线索统一管理,严把线索出入口,通过线索流程和质量控制,逐步拓宽内部监督的方式和手段.在入口,通过线索评估和初核、实现监督视野拓展和延伸.在出口,通过催办督办、答复和不立案审查,探索内部监督的新形式、新方法和新举措.

三是严格自身监督.工作需要很强的保密性,独立性很强,因此必须做好自身的监督制约.如在线索管理上,严格审批制度,实行全程两人负责制,实现登记和评估分离、评估和决定分离、决定和处置分离,确保案件线索处理及时、安全和准确.

三、统一的线索处置平台

构建和完善工作机制,需要以信息化办案系统为基础,构建统一的线索接收、登记、审查、评估、分流、移转、跟踪、归档的线索管理和处理平台.

(一)统一受理平台的建设

来源复杂多样,向检察机关的途径包括“信、访、网、电”四种形式.由于“网、电”由于方便、快捷、安全保密性好等原因,受到信访和人的欢迎,成为最重要的方式之一.目前,高检院已开通了全国统一的12309,实行24小时接听,保证了群众渠道畅通,提高处理效率,受到群众的好评.但是,检察机关尚未建立统一的受理机构或平台.随着论坛、微博、微信、等新兴网络工具飞速发展,如何畅通新兴渠道的前提下,保证网络的安全和保密,给检察机关网络受理带来了新的机遇和挑战,实现“四访合一”也成为检察管理工作的重要课题.

(二)线索管理信息系统的完善

在传统的线索管理模式中,由于线索管理的封闭性和静态化,线索信息共享和动态流转功能几乎无法实现,严重影响了职务犯罪的查处和线索的有效利用.因此,上下级检察院中心之间、侦查部门之间,中心和侦查部门之间要尽快实现系统联网,建立纵横畅通的线索分流移送、交办督办、结果反馈和查询等信息化管理机制,提高线索流转效率.实践中,由于人文化水平和对法律认知水平的不同,很多信往往多头或随意寄送,一般需要通过不同的机关或部门层层移转,到管辖机关可能已经过了适宜查处的阶段和时间,不仅产生了司法资源的浪费,还会导致群众对司法机关的不信任,引发社会问题和矛盾.因此,区域性乃至全国性的信息化平台建设仍需发展和完善. （三）线索的后续跟踪

加强中心作为线索管理,不因要在分流处置上严格程序,还要做好线索移送分流后的跟踪、督促和监督.其中,对内是将移送自侦部门的线索建档,严格中心的催办督办职责,运用信息化手段,在办案系统中设置办理时限及要求提醒,便于及时掌握案件线索办理和查处情况.对外加强与司法机关、纪检监察机关、行政执法机关的联系,确保线索流转衔接顺畅,防止相互踢皮球、冷对抗或者线索回流.

四、加强初核工作

(一)初核的定位

初核与职务犯罪线索初查工作性质类似,一直是自侦部门对此争议很大.新《人民检察院刑事诉讼规则》和《人民检察院工作规定》对初核职能进行了再次明确,对初核的范围进行了重新界定.因此,中心必须坚持履行初核职能不动摇,不断加强初核工作力度,把初核作为拓展信访工作职责、化解信访社会矛盾的重要职能,积极而稳妥的开展工作.

(二)初核的范围

对初核范围,《人民检察院工作规定》第三十条规定为“性质不明难以归口、群众多次未查处”两类,《人民检察院刑事诉讼规则》修订时又增加了“检察长批交”一类.但仍然存在界定含糊、适用困难等诸多问题.

1.初核的范围应突出重点.对符合上述条件的线索,中心必须初核,这是初核的重点,也是初核的底线.

2.初核范围可适当扩展.对于不符合条件,但必须通过初核调查主体身份或事实的,可纳入初核范围.必要时,可以设定“线索件件审查、署名件件初核、实名件件答复”的工作目标.

3.初核要体现管理职能.初核不能自我局限,既要查管辖,又可查事实,以初核促管理,提升线索质量,才能严格履行监督职责.

(三)初核的方法

初核的方法,要参照修改后刑事诉讼法赋予的侦查手段、方法初核,注意客观证据的收集,注意与侦查工作科学衔接.必要时,可以考虑吸收人等一切与线索有关或者了解案情的公民协助调查.此外,针对不同类型的线索可采取灵活的初核方法：首选网络初核法,由于计算机网络的发展,不少单位和个人主体材料在互联网上可查询到,该方法简单便捷,可极大提高初核效率；二是备选到登记机关调档初核法,该方法用于在工商局、民政局等登记备案机关注册的公司、社会团体等机构,可调取单位性质、股东、资金来源等信息；三是经过上述两种途径无法确认管辖的,方可到上级或本单位调查取证.

综上,线索管理是一个复杂、系统性的工程,既要发挥了内部权力制衡作用,又要服务好职务犯罪侦查工作,努力实现和侦查一体化的衔接.因此,检察机关工作应当走法律化、制度化的道路,但这一过程不是一蹴而就的,需要分短期和长期来制定阶段性的改革计划.只有加强线索管理机制改革创新,引入科学管理概念,才能适应检察工作的新形势、新发展和新定位.

注释：

广州市黄埔区人民检察院课题组.职务犯罪线索管理及出差工作的改进与规范.中国检察官.2007（9）.

王晓新,白会民.把握重点推动工作深入开展.检察日报（第03版）.

孙立泉.深切领会立法宗旨全力做好控告检察工作.人民检察.2012（7）.第53页.

陈卫东,张佳华.检察机关工作中的现实问题和对策研究.中国人民大学学报.2011（3）.第151页.