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一、土地档案的重要性
土地档案是国土资源管理部门在土地资源管理、开发、使用过程中形成的,具有保存和利用价值的文字材料、图表、声像材料等,它记载土地从开发到利用的全过程,以及对这一过程进行监管的全部文字记录和影像摄录.土地档案包括土地调查、土地规划、土地勘测、土地登记、土地承包、土地流转、土地纠纷解决等内容,由地籍管理档案、土地利用规划档案、建设用地档案、土地监督检查档案、土地科技管理档案等组成.土地档案对依法管地,合理开发用地,理顺土地权属关系,帮助农村实行土地承包到户,发挥了关键作用.上世纪90年代以后,随着城市化进程的加快,城市建设项目向农村延伸,土地流转频繁发生,土地档案对民生利益的重要性越来越被广大群众所认识.
二、土地档案的现状与对农民维权的作用
如今,虽然许多农民进城务工,但土地对于他们来说仍是基本的生活保障.即使是荒坡地、废弃地、耕地撂荒闲置,或者农户早已将土地转包他人,但只要农民持有合法正规的土地登记、土地卡(册)等土地档案,那么一旦土地使用权被租赁、拍卖、折价转让,都会有集体经济组织或土地承包户站出来处置农村集体土地,维护农民自身的权益.
一般来说,土地通过挂牌拍卖形式产生的土地档案,如土地出让过程和土地受让价格、青苗赔偿金等最终认定,都会经过正规、合法的拍卖程序和司法公证,土地资源管理部门和公证部门存有阶段性、认定性、法理性档案.土地拍卖即使失败,也会有较详细的流拍资料.土地拍卖过程衍生的档案已不再是土地档案中的“新生事物”.
不过,目前仍然有许多企业的建设用地是在地方政府的协调下,在土地评估部门的配合下,采用与农民征询、协商、合约的方式,有偿征用农村集体土地或农民自留地、自留山.通常,企业按惯例只与集体土地所涉的镇、村发生关系,商讨事宜订立协议,而村委会是否及时请土地出让户、房屋拆迁户在同意书或保证书上签字认可,村镇是否按合约一次性或者分阶段及时、全额将土地和房屋赔偿金交付给所有农户或当事人,是否将征地赔偿档案完整、安全移交给土地管理部门,这些问题往往无法有效落实.这样,因企业征地过程法律手续的实效性、规范性未全部达标,企业的建设用地可能留下顽固性“硬伤”,工程档案中征地档案部分可能有漏存或残缺不全的现象,如果处理不慎或未及时补办上述事项,可能使农民利益受损,影响农民的生活质量.况且,随着时间流逝,有的地区行政机关已经多次合并或拆分,隶属关系发生改变,使原本收藏的建设用地档案“缩水”,为土地征用引发纠纷留下隐患.
更有甚者,有些企业的项目急于上马,因前期论证缺乏科学性、未通过环境综合评估、投资迟迟不到位、预算有误使资金链断节等,造成项目疲软、停滞甚至停止,不能及时、有效地兑现当初通过合约文件对农户的承诺,拖延发放土地赔偿金、安置补偿金,对人员安排敷衍了事.于是.因土地开发引起的纠纷由此产生.
三、土地档案正规化、合法化的建议
近些年,随着城市地价陡升和可利用地块的稀缺,城市开发由城区向郊区、农村发展.一些原来地理位置不太理想而并不被看好的地段,由于道路开通使出行方便,或因区域内规划大中型工厂和投资项目,变得具有地理优势、交通优势,从而助推土地飞快升值.这样,早几年失地村民若当初在集体土地、自留地、自留山、私房或祖屋等有偿出让时,未按法律程序办齐所有手续,或者某个程序与法律法规不符,或者土地出让多年后出让方和受让方都无法找出完整、齐全的土地档案来梳理历史原貌,这就为日后的土地合同纠纷埋下“伏笔”,既损伤了民生利益,又给社会稳定带来不和谐的因素.
因此,笔者建议,对建设征地中发生的土地有偿征用,土地所有权、使用权全部或部分出转让,私有房屋出售或拆迁补偿,失地人口实职安排或货币隐性安置等,在双方或多方商谈的基础上达成意向书并订立协议、合同等要约外,最好对合约过程和重要的合约档案进行司法公证,依靠法律保证土地档案的公信力,行政程序和司法程序共同督促包括机关在内的用地单位践行赔偿补偿、人员安置、福利发放等诺言,保证建设用地档案在产生程序和载体形成中的合法性、有效性,以最大限度地满足民生需要,保障人民群众的利益不受侵犯.
四、建设用地单位如何做好土地档案工作
企事业单位土地档案中以地籍档案和建设用地档案为多见.地籍档案多由土地权证等组成,主要是为单位内部管理服务的.而建设用地档案是各行各业利用国家土地或农村承包地宅基地,在开发建设项目中形成的与土地规划、土地征用、土地买卖、土地赔偿等有关的全部档案信息.一个单位建设项目越多,土地档案积累就越多,与民生利益的关联就越大.因此,做好土地档案工作就显得尤为重要.
1 对土地规划和土地划拨的批复、证明、上级管理部门下达的项目分解计划、土地征用、人员安置的商谈记录和解决方案、以及土地出转让协议、房产评估报告和劳动力货币安置等重要文件及合同,要全程追踪并认真甄别和收集,最好能索得两份以备用,保证此类文本合法、完整、齐全.
2 在建设项目未竣工且工程档案未整理归档时,要将集体土地流转、农民宅基地置换、群众房屋拆迁赔偿等重要合同专门存放,及时了解重要合同所有缔约方的基本情况、合同基价、补充价格及违约责任追究等重要约定,了解合同订立前的商议过程、合同订立后更改、补充的来龙去脉,为更有效、更便捷地为群众提供档案利用服务打好基础.
3 重点项目和重要工程要专门建立涉及民生利益的土地档案输入、输出登记制度,随时掌控纸质合约文件流向动态,并及时收存后续补充合同和追加协议.对用地过程中产生的图表、照片、数字影像资料,如将要拆迁的旧城老街和将被征用的土地上的建筑物、附着物原貌图照和影像信息,通过网络传输,采用光柜存放.这样不仅使声像档案让不同部门、不同人群共享,而且对保存城市记忆和抒发出让土地农民的家乡情怀都有着非同寻常意义,使档案积极体现人文关怀和绿色环保的理念,为构建和谐社会服务.
李求军/责任编辑