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海南省把197项行政权力从省级下放到市县级,如何协调省市县利益以及如何强化对市县权力监督的难题接踵而至
建省20年、2007年人均GDP全国排名第19位的海南省,正在启动一场牵动全局的政府体制改革.
7月8日,海南省委通过《海南省委关于进一步完善省直管市县管理体制的意见》（下称《意见》）,拟向全省市县下放197项行政权力.作为地方政府改革的重要尝试,文件甫一出炉,就引起社会各界关注.
随着近年来县域经济的稳步发展,海南省体制改革的力量日渐积聚.2007年4月,海南省通过了四项重大改革议案,即建立洋浦保税区、进行农垦改制、申请国际旅游岛以及完善省直管市县体制.目前,前三项改革均已启幕,最后一项围绕省直部门权力下放的改革,如今也提上日程,进入实施阶段.
现实的忧虑是,随着197项行政权力从省级政府下放到市县级政府,省政府各部门和市县之间利益如何协调?市县扩权后如何有效控制和监督其行政权力?现有政治体制约束下,能否达到预期的目的?这些都考验着海南此项改革的成败.
强县扩权
《意见》对海南省政府和市县政府职责重点给予明确定位：省政府应“重点加强规划发展、政策指导、统筹协调、执行和执法监管等宏观管理职能”,而“市县政府则集中精力于推动经济社会发展的职责”.
对于省政府,其职责具体包括：“制定和实施全省发展战略、发展规划和配套政策措施；负责统筹全省城乡、区域协调发展；负责全省重大产业布局安排,重大基础设施建设等.”
市县政府的具体职责包括：“负责规划指导区域产业布局,推动区域经济发展；负责依法管理本区域的各项经济社会事务,特别是直接面对社会、企业、公众的事务；负责社会主义新农村建设等”.
以上述职责划分为出发点,《意见》要求“最大限度地向市县下放管理权限”.放权范围有三：一是将市县政府及其所属部门应该行使的行政管理权还权于市县；二是将地级市政府及其所属部门行使的行政管理权下放给市县；三是将部分属于省政府及其所属部门行使的行政管理权,“通过行使特别立法授权等法定程序,下放市县政府行使”.
上述三类行政权力,共涉及197项行政管理事项,而放权的标准是“经济管理事项能放则放,社会管理事项考虑到市县承接的能力不同,下放行政管理事项时不搞一刀切,对海口和三亚两个地级市实行区别对待”.
据《财经》记者了解,目前海南省已发文宣布,自2008年10月1日起,将把共计177项行政管理权下放到市县政府.这些权力涉及发展改革、财政、税务、交通、矿产资源、人事劳动保障、教育、环境卫生、民政、司法、工商、等各个行政管理系统.
引人注目的权力下放包括：民办初中、小学和幼儿园的审批下放至市县级教育部门,民办高中的审批则下放给海口市、三亚市教育部门；城市自来水价格管理由市县级政府决定,并报省价格主管部门备案；投资额在1亿元以下的项目由市县级的发展与改革部门备案；等等.另有20项涉及国土、石油、海洋等事项的审批,还需经海南省人大修改有关法规.
“这次放权的范围和力度非常大.”海南省法制办公室副主任刘登山告诉《财经》记者,首批177项行政管理权下放后,还将有第二批、第三批权限的下放.“什么时候下放,下放力度如何,关键是看第一批权限下放后的结果.”
《意见》同时强调,对于已下放的权限,“省人民政府所属部门均不得以任何理由上收.”
“此次放权的最终目标是,让市县拥有等同于地级市的权限.”海南省委政策研究室副主任郑锋向《财经》记者表示.
为与此次改革配套,海南还将全面清理省地方性法规和省政府规章中的非许可审批项目.同时还将理顺条块关系,扩大市县对省垂直管理部门管理的参与度.为使事权和财权相匹配,还拟适当增强市县一级的财力,规范省与市县政府间收入划分,提高市县分成比例等.
放权由来
据《财经》记者了解,海南的此项改革,虽然以“完善省直管市县体制”为题,实际上是针对海南省政府特殊的“省―市县”关系的调整.其核心是削弱省直部门的行政权力,强化市县政府的权力.
现行《宪法》规定,中国实现―省―县―乡镇四级政府架构,但1982年以来,中国实际上存在五级政府,亦即在省和县之间增加了统称“市级”的政府.海南省是少见的例外,自1988年建省后,海南一直实行“省直管县”体制,并无“市”级政府设置.
可是,尽管海南政府层级较少,基层行政机构却并不因此具有更多的自主权.海南省委政策研究室经济运行处副处长陈彤对《财经》记者分析说,海南省的特殊性在于,海南省原属广东省,相当于现广东省的一个“市”；海南建省后,由最初的一个行政区直接升格为省,自然而然地将原先行政区已有的权限带到省政府,这些权限中有许多本该是地级市的权限.
其次,在过去20多年里,许多法律法规规定的市县政府权限,由于市县存在权力滥用,也不断被省厅上收.由此形成省里管得太细、权力过于集中的问题,“甚至开网吧都得由省厅来批”.
由此形成的弊端显而易见.据文昌市商务局一名退休官员回忆,“生猪屠宰布点的审批权,曾是县里惟一拥有的行政审批权限,但几年前也已被省厅部门收回.”自海南省厅收上该管理权后,文昌全市生猪（家禽）屠宰点不仅没有增加,反而减少了.而生猪（家禽）定点屠宰厂（点）的设置审批,已在此次放权之列.
多年来,海南各市县对于放权的渴求相当强烈.同时,近几年市县经济的快速发展,也为其承载更多权限夯实了地基.2003年以来,海南经济一直以两位数的速度增长.与此对应,海南各市县要求放权的呼吁日益强烈.
据《财经》记者了解,《意见》从调研、拟定到各部门一致通过,历时一年多.围绕省直各厅局与市县政府的权力划分,各方屡有交锋,几经周折.而该文件的最后出台,与海南省“一把手”、现任海南省委书记的卫留成的推动关系甚大.
2007年4月,海南省第五次党代会召开后,在海南省主要领导的要求下,海南省委政研室牵头,就行政权下放问题先后做了两次调研.首期调研时,海南各市县要求下放的权限高达数百项,但省直各厅局愿意下放的权力屈指可数.
海南省委政策研究室经济运行处副处长陈彤表示,省直厅局担心放权后自己权力旁落,缺乏动力.海南省委党校副校长王和平则指出,市县政府则担心省直各厅局“明放暗不放”,或者只放一些虚权下来,实质性权力还拢在手上.
在海南省领导的强力推动下,海南省委政研室做了第二期调研.此时,省直各厅局和县级政府终于达成初步共识.各市县梳理出来需要下放的权限约200多项,而省直各厅局同意下放的权力也有所增加.
2008年6月,海南省委常委会审议通过了《意见》,并于2008年7月8日正式公布.
争议与隐忧
《财经》记者了解到,出于发展市县经济必须赋予当地政府自主权的考虑,海南省各级官员对目前177项权限中大部分权限的下放并无争议.但对于一些管理事项下放后是否会引发基层政府的“乱作为”,则存在诸多担心.
以海南陵水县为例.该县把从新村镇到南湾猴岛的人行跨海大桥定为2008年开发项目,据称陵水县政府将投资上亿元.但实际上,该县2007年财政收入仅1.31亿元.一些专家与当地居民对此持反对意见,认为将上亿元钱花在建人行跨海大桥上并无必要.
对于事务的放权,也是争议的焦点之一.按照2008年7月15日公布的《海南省人民政府关于下放行政管理事项的决定》,境外携运许可换发境内持的审批权,将下放到海口、三亚两市,而边境管理区通行证核发则由市县备案即可.
更可能引起震荡的管理事项的下放,尚在未公布的20项权限当中.据海南省法制办副主任刘登山透露,这20项权限涉及国土、石油、海洋等管理事项的下放.由于这部分权限的下放与现行法规有所抵触,需修改现行法规实现.
“海南省将利用特区立法权.目前,海南省人大已在审议和修改相关法律.”刘登山说.
陈彤对《财经》记者表示,在促进市县经济发展的重大项目方面,以土地管理和招商引资为例,以前均需要省里审批,不仅流程冗长、耽误项目发展时机,更可能因为种种人为因素难以通过.
但对于土地管理权的下放,市县国土部门意见并不一致.据海南政府一位官员透露,“有些市县国土部门的领导担心,有关权力下放后,在土地管理问题上,难以抵制市县一把手的压力,因此宁愿维持现有省以下土地垂直管理格局.”
这一观点也得到海南省厅国土部门的支持.今年5月20日,该厅一位科长在征求此次改革意见的座谈会上就提出,特区立法权不应违背国家法律的大原则.“《土地管理法》规定,工业用地不能占用农业用地,这是土地管理制度的核心.如果下放土地管理权,是否违背原则,需人大确认.”
如何监督权力
对于海南此次强县扩权,最典型的担心是,放权后市县是否滥用权力?事实上,由于目前各级人大对政府的监督不力,市县主要领导实际上掌握着很大的权力.如果权力缺乏监督,很容易造成权力的滥用.
这种担心并非杞人忧天.2005年到2007年,海南省临高县原县委书记吴光华、屯昌县原县委书记徐清学、文昌市原市委书记谢明中,均因滥用职权、贪污受贿接连落马.其中,谢明中贪污的款项主要来源于卖地、政府工程和买官.据海南省政府人士粗略统计,短短十年间,海南省曾倒下厅级干部102人,处级干部500余人.
如果说高度集中的权力必然导致腐败,那么,海南省此次把集中于省直厅局的权力下放到市县,如没有有效的监督,市县行政权力的滥用就不可避免.因此,有学者指出,放权的同时,还应加强市县人大和舆论对政府的监督.
海南大学社会科学研究中心主任曹锡仁说：“省直厅级的权力下放到市县,市县人大必然要加强对行使这些权力的部门的监督.虽然人大的监督可能导致决策效率的损失,但有效的监督机制是确保权力不被滥用的关键.”
对于海南改革的主事者而言,目前更倾向于以加强省厅对市县部门的监督,作为现实解决方案.《意见》对于放权后的监督如此表述,要“加强和改进省级政府对市县政府的层级监督,建立健全与市县扩权相适应的执行和执法监管机制”.
“确实,海南之前曾陷入一管就死、一死就放、一放就乱、一乱就管的怪圈.”刘登山说,“但无论如何,新的改革已经启动,省厅各部门将在三个月内制订出操作细则,并完成对市县有关人员的培训.三个月后,第一批下放的权力将全部到位.”
海南省各市县层面,对承接相关下放的权力也已跃跃欲试.比如,文昌市已启动对现有职能接近和重叠的政府部门进行简化、合并,改变上下机构对口的模式,与下放到县级的行政权相适应,成立航天服务局、招投标中心等.
复旦大学公共行政系副教授刘晔表示,中国目前实行五级行政体系,过多的层级不
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仅造成行政成本的浪费,也往往会造成政策的变通,会导致的政策法令变形、失效.“在统筹城乡发展的今天,实行省直管县是个大趋势.海南只是适应了这一趋势.”刘晔说.对于海南省此次改革的前景,复旦大学公共行政系副教授李春成指出,目前政治体制下,人事权是中国党政体系的核心权力.如果没有人事权的下放,财政、经济管理权限的下放都难以奏效.“饭碗掌握在别人手里,是不可能做出独立决策的.”李春成告诉《财经》记者.
但李春成也认为,伴随着地方政府权力的增加,就必然要求对权力的监督.如果海南“省管县”体制能持续发展和完善,其在完善行政管理体制之外,或将推进地方政治和社会自治的发展.