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民间金融：三十年间监管者的理念变化
民间融资在我国有悠久的历史,即使在新中国建立后的计划经济时期,某些地区的民间融资也以各种隐蔽的形式继续活动.民间金融具有明显的内生性,与中国乡土社会特有的社会信任关系、经济组织结构和文化传统密切相关,而在民间金融演进和扩张的过程中,地方政府也扮演了非常重要的角色.20世纪80年代初期,在一些经济比较发达的地区（如浙江温州）,出现了大量民间金融组织,合会、轮会、标会、排会、当铺、私人钱庄、挂户企业（非金融机构借贷）的融资活动非常活跃,并在20世纪80年代中期发生了影响广泛的浙江乐清“抬会”事件和苍南、平阳“排会”事件.但是对民间的各种非正式金融组织,在2005年之前,监管者基本采取较为严厉的抑制政策.
农村合作基金会也曾是民间金融中比较活跃且规模较大的一类.农村合作基金会于1984年在少数地方试办.截至1998年底,全国共有农村合作基金会29187个,其中乡（镇）农村合作基金会21840个,占74.8%.1999年1月《国务院转发整顿农村合作基金会工作小组清理整顿农村合作基金会工作方案的通知》下发,清理整顿农村合作基金会工作全面开始.到2000年底,农村合作基金会或者并入当地农村信用社,或者由地方政府负责清盘关闭,农村合作基金会不再单独设立的目标基本实现,农村合作基金会自此退出了历史舞台.彻底取缔农村合作基金会这样一种重要的民间金融组织,在学术界引起巨大争议.
随着我国金融改革的进一步推进,民间信用的重要作用以及民间信用合法化的重要意义已经被决策部门所认识.2005年4月,时任央行副行长吴晓灵在“微小企业融资国际研讨会”上总结发言,认为能为微小企业和小额贷款需求者提供最好服务的还是“草根金融”,就是带有非正式金融性质的社区性的融资,政府不应该对民间的合法的金融行为进行过度的干预.2005年5月25日,中国人民银行发布《2004年中国区域金融运行报告》,明确指出“要正确认识民间融资的补充作用”,这被普遍看作是央行首次对流行于中国农村的民间借贷的正面的积极的评价.民间融资规范化和民间资本市场准入的工作在2005年开始有所突破.2005年底央行选择山西平遥、贵州江口、四川广汉和陕西进行民间小额信贷的试点工作,试图引导民间金融的融资活动走向正轨,并将民间融资纳入金融监管机构的正式监管之下.央行“只贷不存”小额贷款公司试点揭开了我国民间金融规范化的序幕,具有深远的意义.
民间金融的制度优势和发展规律
在存在金融抑制的国家,微观经济主体尤其是微型企业和农户有着旺盛的资金需求,但非正规金融体系由于信息成本和所有制关系等因素的制约,导致其对微型企业和农户的贷款意愿降低,而非正规金融体系则有效填补了这一融资结构中的空白地带,满足微型企业和农户的资金需求.从制度供给角度而言,我国存在着巨额民间资本,这些民间资本具有一种转化为金融资本的强大内在冲动,但是当前的金融制度安排阻碍了民间资本向金融资本的转化,使其不得不以各种非正规金融的形式存在于制度夹缝之间.而民间金融在为民间经济主体提供融资服务时,具备正规金融所没有的制度优势,这些制度优势是内生于民间金融自身的,包括自身的信息优势、有效的偿付机制、较为灵活的利率和贷款期限、较快的融资速度、较低的贷款成本和较高的服务水平.这些优势决定了民间金融在一定范围内具备竞争力,能够较好满足中小融资主体的融资需求.
民间金融组织内生于乡土社会网络,有着很强的生命力.基于民间金融的内生性特征及其与社会网络与社会信任的依存关系,对民间金融的政府规制模式必须与民间金融的这些特征相适应.从世界经验来看,逐步走向规范化是民间金融发展的最终趋势,我国的部分民间金融也已经在政府的主导力量下向着这一方向发展（如发展规范的商业性小额贷款组织）.民间金融的规范化和合法化一方面有利于民间金融组织提升信誉度和规范经营,降低交易成本和违约风险,另一方面也有利于政府进行风险预警和风险甄别,适当控制民间金融可能引发的金融动荡.政府对待民间金融的态度,既不应是进行过于严格的金融抑制,也不应是拔苗助长式地急于使其规范化,而是顺应民间金融的内生性特征,鼓励民间金融主体在自身发展和演进过程中更多地发挥自身能动性.对于一些绩效良好、运作规范且具备一定经营规模的民间金融组织,应视情况给予政策上和法律上的扶持,使其成长为比较正规的社区性的中小民营银行,从而优化我国金融体系的市场结构、产权结构和竞争结构.
《放贷人条例》的立法意图与立法框架
民间金融作为我国信贷体系一个特殊组成,在小企业融资和农户融资中占有重要地位,而民间融资的不规范性也容易引发各种金融风险从而对区域经济造成消极影响.2008年11月央行起草了《放贷人条例》并提交国务院法制办,这将是民间金融阳光化和规范化历程中一个里程碑事件,必将对民间借贷的规范发展和动员民间资本从而纾解小企业和农户融资瓶颈约束起到积极作用.在立法部门和学术界中,对《放贷人条例》的出台有不同的看法,争议很大,但是民间金融的阳光化和规范化已经刻不容缓.
央行在2008年11月起草并向国务院提交《放贷人条例草案》,表明监管当局对民间金融在金融体系中的积极和消极作用已经有相当全面的认识,并试图用立法手段对其信贷行为进行适当规制.《放贷人条例草案》立法意图的核心是使那些运用自有资金而不是通过吸收存款进行信贷活动的民间金融组织以合法的运作空间,同时对那些非法的集资活动予以法律裁制.我国民间金融阳光化的基本立法框架主要参照我国香港地区的《放债人条例》和南非《豁免法》.香港《放债人条例》规定：任何人经注册都可以从事放债业务,放贷的利率、金额、期限和偿还方式由借放款双方自行约定,但利率不得超过规定的年息上限6厘以上.南非《豁免法》则规定,机构或个人只要是发放5000美元以下的贷款,不管其利率高低,只要到管理机构登记就算合法.香港地区和南非的实践表明,政府对民间金融机构的信贷行为及其利率水平给出了最大的宽容空间,但是如果信贷市场能够实现多元融资主体的充分竞争,就会丧失自身的生存空间,而民间融资需求就可以获得最大限度的满足.在央行起草的《放贷人条例草案》中,除运用自有资金严禁吸收存款的要求外,对利率的规定仍是不能超过基准利率的4倍,这些利率上限在绝大部分地区是适合民间金融发展的实际情况的.
在《放贷人条例》中,应着重对合法的民间借贷与非法集资进行清晰的法律区分.我国非法集资行为的界定仍沿用1998年7月国务院第247号令颁布的《非法金融机构和非法金融业务取缔办法》,其中规定“非法吸收公众存款”是指未经中国人民银行批准,向社会不特定对象吸收资金,出具凭证,承诺在一定期限内还本付息的活动”.在《放贷人条例》中应进一步对“不特定对象”等含混的法律条文进行界定,以保护合法的民间借贷.同时,《放贷人条例》应该对民间借贷的合同形式和抵押担保机制等进行较为清晰的规定,合同形式的相对规范有利于按照《合同法》裁决借贷纠纷以保护放贷人权益,而抵押担保物的规定也有利于降低贷款风险,应给予借款人和放贷者比较灵活的选择空间,使动产、不动产和应收账款等个人财产在借贷双方的自愿约定下都可以进入抵押担保的范围.《放贷人条例》中还应对民间借贷的监管机构、注册机构进行明确的规定,对申报程序和注册程序进行灵活的处理,以最大限度降低民间放贷人的成本.政府对民间金融的非审慎性监管框架的核心在于使民间放贷人更多地依赖乡土社会特有的内生控制机制去解决贷款风险问题,使民间金融组织成为自律的信贷主体.
(作者单位：北京大学经济学院)