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中图分类号:F230文献标识:A文章编号:1009-4202(2010)10-131-02
摘 要会计集中核算是指在资金财务所有权、使用权不变的情况下,取消单位的资金账户,设置报账会计人员,把单位会计核算和会计监督业务移交会计核算中心办理,由中心财务“统一管理、统一开户、分户核算”的一项制度.这一核算方式便于减少核算的中间环节,提高工作效率.推行会计集中核算制是我国公共财政体系的重大改革,该制度在强化会计监督、提高资金使用效率、遏制腐败等方面发挥了积极作用,但其存在的问题不容忽视.本文从该制度的基本做法入手,针对存在的问题进行分析,并提出对策.
关 键 词会计集中核算做法问题对策
按照会计委派制的要求,全国有100多个地级市、1053个市(县、区)、13000多个乡镇实行了会计集中核算制.该制度是完善我国公共财政体系的重大改革,是从源头治理腐败的一项重要措施,在强化会计监督、提高资金使用效率、遏制腐败等方面发挥了积极作用.
一、会计集中核算制的基本做法
会计集中核算制是指财政部门成立会计核算中心,在单位资金所有权、使用权和财务自主权不变的前提下,取消单位会计和出纳,各单位只设报账员,通过会计委派,对行政事业单位集中办理会计核算业务,融会计核算、监督、管理、服务于一体的会计委派形式.从会计集中核算制度的基本运作模式看,其基本做法就是在机制创新上“三分离一公开”.
1.撤销单位账户,设立会计核算账户.会计核算中心在银行开设各单位分户,实行“统一管理,分户核算”,由财政局和银行负责统一办理销户和存款余额划转手续.
2.会计档案资料实行集中管理.纳入集中核算后,各单位的会计档案由核算中心统一保管、编目、立卷、归档.
3.取消单位会计机构,实施报账员制度.单位撤销会计机构和会计人员,设置专职报账员,负责向核算中心申请支款、经办单位财务收支具体业务.核算中心根据单位业务量的大小,分别核发了备用金,用于报账员支付单位零星费用.
4.办理工资直发.核算中心在对财政供养人员及工资标准进行清理的基础上,实施工资统发,核算中心为每位干部职工在银行设立工资账户,按月将审核后的工资打入工资卡.
5.统一财务公开.会计核算中心定期向有关单位提供会计报表和财务分析,并统一办理财务公开.
二、会计集中核算的职能
会计集中核算是融会计服务和管理监督为一体的新型会计管理模式,其基本职能是:在纳入集中核算单位的资金所有权、使用权和财务自主权不变的情况下,由会计核算中心代理各单位行使资金结算、会计核算职能,同时又行使财政资金的监督职能.对各核算单位的财务收支采取“集中管理,统一开户,分户核算”的办法,实行“一厅式办公,柜台式作业”.纳入单位的各项资金收支由核算中心严格按规定和相应的科目列入预算,实行预算内外资金统管.会计集中核算模式是通过建立专职的会计核算机构,由专业化的会计人员,运用现代化的会计处理手段和科学规范的会计处理方法,集中办理各单位的会计核算和监督业务.具体运作表现在四个方面:
一是会计业务的决策者与执行者分离,会计人员的隶属关系也与单位分离,解决了会计人员“顶得住站不住,站得住顶不住”的问题,会计业务处理由各单位处理变为核算中心处理,制止了作假行为.
二是财务审批与会计监督分离,实行会计集中核算后,财务审批权由单位行使,会计监督职能由核算中心行使,具体审批人与实际操作人实行分离,形成双重制约机制.
三是会计资料的存放管理与单位分离,进一步健全了监督制约机制.
四是会计业务处理实行公开,每项会计业务的处理,至少要经过单位经手人、财务审批人、报账员、核算中心审核会计、记账会计和总会计等六个环节,整个处理过程又是在“一厅式办公、柜组式作业”的运作方式下进行,知情范围扩大、运作过程公开,形成“阳光作业”,从运作机制上有效遏制了舞弊行为.
三、会计集中核算制存在的问题
会计集中核算制这种新的财务管理模式,尽管会计理论、具体操作部门以及纪检、监察和财政等职能部门都给予了肯定,但作为实践产物的会计集中核算制总是滞后于实践本身的发展,在实践中暴露出来一定的局限性,必须引起我们的关注.
1.单位财务管理工作与核算工作相分离.实行会计集中核算后,使财务管理保留在原单位进行,而具体核算工作由核算中心的会计人员去执行,这使得财务管理与会计核算严重脱节,不利于财务工作的有效进行.核算监督工作由核算中心完成,行政事业单位对此认识不够,不予配合,有的甚至产生了抵触情绪,造成单位财务管理积极性受挫,财务管理效率下降.
2.财务支出标准与实际支出情况有较大出入.在会计集中核算实践中,比较突出的矛盾之一是现行行政事业单位开支标准与具体繁杂的实际支出有较大差距.如何把握好既坚持规章制度,达到节约经费、提高资金使用效益的目的,又实事求是地处理好实际开支的报销问题,保证行政事业单位正常业务活动的开展,这是对中心工作人员业务素质和职业判断能力的严峻考验.一方面,作为实践产物的制度和标准总是滞后于实践本身的发展,另一方面,没有规矩不成方圆,统一财务制度开支标准是行政事业财务工作中正确处理事、人、钱、物四者之间关系的重要依据和标准.
3.会计核算中心缺乏必要的再监督、激励机制.在实行会计集中核算的过程中,往往过分强调核算中心对其财务单位的监督职能,而忽视了其本身也应受监督的问题.目前,会计核算中心还没有健全的激励机制,无法真正调动核算中心会计人员的工作积极性,这说明会计核算中心只单方面强调其独立性,忽视了服务性.另外,对会计核算中心会计人员考核和考评采取什么措施和方法,对会计人员如何奖惩,均很难确定出科学的方法和定量指标.
4.监督面难以拓宽,难以真正提高会计信息质量.对行政事业单位实行会计集中核算后,由于各单位的财政自主权、资金使用权没有改变,核算中心会计人员只能从形式上认定凭证的合法性,这就给单位造成了可乘之机,核算中心只能审核单据的合理性,会计信息质量难以真正提高.
四、完善会计集中核算制的基本对策
会计集中核算制作为一种制度并非完美无缺,还存在一些问题,但关键是要结合形势和任务的发展,从实际出发,不断加强会计集中核算制的科学化、制度化和规范化建设.
1.转变会计职能,从核算型向管理型转化.目前会计核算中心的主要工作是资金支付和会计核算,如果将会计核算中心仅仅作为一个记账机构是远远不够的,更要着重预算执行信息的反馈和控制.必须加强预算资金支付的事前控制,在决定资金支付之前应确定是否应该支付、如何支付,而不能到支付完了事后才来明确.核算中心工作人员在收到预算单位支付申请后应确定是否可以支付,如何支付,然后才通知银行付款.
2.提高会计人员素质,加大违纪违规处理力度.会计集中核算后,对核算单位的监督由过去的事后监督变成了事前、事中、事后全过程的监督,这就要求每一个会计人员必须具有较高业务素质,不仅要加强对财政法规的学习,熟练地掌握和运用,而且要努力提高综合素质,善于从日常工作和生活中了解掌握核算单位的财务收支情况,及时敏锐地发现核算单位财务收支存在的问题,帮助核算单位提出合理化建议.会计核算中心要与纪检、监察、财政、审计加强配合,把握被核算单位违纪问题处理的原则性,发现轻微的违纪问题,可要求核算单位自行纠正,对违纪严重或知错不改的,要向有关部门反映问题.
3.强化监督,实现从单纯核算服务型向监督管理型转变.中心会计既要向核算单位负责,认真搞好日常会计核算,及时提供真实完整的会计信息,同时更要向政府财政和《会计法》负责.核算中心一方面要严格按照财经纪律办事,关口前移,变事后监督为事前监督.掌握单位正常经济活动情况,参与单位的经济决策和预算编制,定期组织报账员学习财经法规,听取单位建议和意见,最大程度地避免核算业务判断上的误区.另一方面要更新监督观念,建立一个有效实施会计监督的运行机制,改善监督环境.加强同审计、纪检、监察等部门进行联合检查监督,切实强化会计监督,真正发挥源头治腐作用.
4.推进部门预算改革.严格按照公共财政要求,扎实推进“零基预算法”,制定科学合理的支出定员定额标准体系.配套制度的建立应根据统一领导,分级管理的原则,由纪检、监察、审计和财政部门联合调研、制定、修订.标准的设计应根据单位对资金的客观需要和财力可能,同时兼顾单位的实际支出和目标任务的调整,接待标准及个人补助部分根据区域消费现状予以调整,以有效解决集中核算中的监督尺度问题.
5.正确处理现行开支标准与实际支出的关系.在会计集中核算实践中,现行行政事业单位开支标准与具体繁杂的实际支出有一定的差距,如何把握好既坚持规章制度,提高资金使用效益,又实事求是地处理好实际开支的报销问题,以保证单位正常业务活动的开展,这是对核算中心工作人员业务素质和职业判断能力的严峻考验.一方面,如果对超出标准的开支一律不予报销,则有可能影响各部门、各单位行政任务的完成和各项事业的发展,另一方面,统一财务制度开支标准是行政事业财务工作中正确处理事、人、钱、物四者之间关系的主要依据和标准.如果对超出规定的开支只要单位领导审批后就一律报销,这不仅违背了财务制度,放弃了会计监督,而且还可能助长不正之风和腐败现象,最终也不利于各部门、各单位行政任务的完成和各项事业的发展.因此,处理好开支标准与实际支出的关系尤为重要.
6.完善内外监控制度,确保财政资金、财产物资的安全.由于财政性资金集中管理后,财政资金管理的风险也大为集中,必须加强内控,建立内部制约机制,防范风险.每一笔支出都应实行事前审核,核对金额,在保证凭证真实、准确、合理、合法后,才能通知银行付款.要建立和完善大额费用审批制度、超指标审批制度、超用款计划审批制度、大额借款审批制度以及预算单位的财产物资管理制度等内控制度,明确责任.
7.加强审计,规范行为,明确责任,防范风险.会计集中核算的主体是政府,凭借的职能是政府社会经济管理权和国有资产所有权.实施会计集中核算,必须加强会计人员的服务意识,加强审计对会计的再监督,从更高的层次上去规范会计人员行为,防止其滥用政府权力和形成新的官僚作风.会计人员离不开与钱财打交道,有着较高的执法风险,只有强化风险意识,进一步明确责任,加强对会计人员上岗、任期和离任前的定期及不定期审计力度,才能确保会计信息的质量,提高会计信息的真实性,确保会计人员清正廉洁和健康成长.
8.明确核算范围,严明纪律,狠抓落实.按照实施会计集中核算的法规要求,相关部门强化措施,狠抓落实,限期将该纳入行政事业单位的所有收支全部纳入集中核算范围,对诸如部分基建、附属事业单位、一些临时性单位进行彻底清理.其次进一步加大银行账户清理力度,堵死转移资金和违规使用资金的渠道,使会计监督真正达到方方面面的监
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督.9.建立远程报账系统和远程查账系统.建立远程报账系统和远程查账系统是会计核算中心电算化和网络化发展的必然选择.用现代信息技术手段来处理日常工作,建立远程报账系统,可以从根本上解决核算中心工作人员的超负荷工作量.
实践证明,尽管目前实行会计集中核算还存在一些问题,但在加强财政资金收支管理、改变会计核算方式、预算执行情况控制等方面都已显示出会计集中核算制的优越性,总的看是利大于弊,是一项成功的会计管理制度.而当前的主要工作就是明确会计核算中心作为预算执行机构的地位,以预算执行为主要任务,转变工作职能,不断推进会计集中核算制的改革和完善.